发行市政债券对促进城市基础设施建设的

[内容摘 要]市政债券在国外特别是发达国家已经被广泛地运用于城市基础设施建设.我国目前的城市建设资金存在着巨大的缺口,而城市建设融资渠道又十分狭窄,发行市政债券将有效解决资金难题,同时还可以促进我国居民投资的多元化.随着我国财税体制的改革与“准市政债券”的探索,我国发行市政债券的条件已越来越成熟.

[关 键 词]市政债券,融资,城市基础设施建设

市政债券(municipalbonds,municipalsecurities),又称为地方债券,是指由地方政府或其授权写作技巧机构,在经常性财政收支不足的情况下,为满足地方经济和社会公益事业发展的需要,根据地方社会经济发展状况和资金短缺程度,在承担还本付息的基础上,按照有关法律的规定向社会公开发行的一种债券.[1](77)市政债券大体可分为两类,一般责任债券和收益债券(或收入债券).一般责任债券是由州、市、县或镇(政府)发行的,均以发行者的税收能力为后盾,其信用来自发行者的税收能力,收益债券是由为了建造某一基础设施依法成立的写作技巧机构、委员会和授权机构,如修建医院、大学、机场、收费公路、供水设施、污水处理、区域电网或者港口的机构或公用事业机构等所发行的债券,其偿债资金来源于这些设施有偿使用带来的收益.

市政债券已经在国外,特别是发达国家广泛地运用于城市基础设施建设,并且成为债券市场的一个重要组成部分.在中国城市化进程加速,城市基础设施建设资金存在严重缺口,特别是当前积极财政政策实施的背景下,市政债券的发行具有重要意义.

国内许多学者对我国市政债券的发行进行了研究.贾康、白景明(2003)认为应建立地方公债制度,赋予地方政府一定程度的举债权.[2](3-9)杨辉(2007)认为,在我国城市化进程加快和地方财政风险凸显这一重大背景下,市政债券发行有其必要性和紧迫性.[3]李剑阁(2009)指出,在中国,“城市发展和市政债券”问题还是一个比较新的问题,更重要的是在我国证券市场上,市政债券还基本是个空白.[4](26-27)金永军、陈柳钦、万志宏(2009)也认为,地方债的发行不应被当作刺激经济的一项权宜之计,而应作为一项系统性的改革工程,在完成周密的制度设计之后再行推开.[5](9-15)宋军(2009)提出,现阶段地方政府发行债券的条件和时机还不成熟,必须进行综合考虑,地方财政的扩张度有一定的承受力,只有较好地解决了地方发行建设债券的法规、体制、决策体制、监督机制等问题之后逐步推行.[6](21-25)

但目前还缺乏系统的研究我国基于城市基础设施建设而发行市政债券的论文.本文在介绍我国城市基础设施建设存在资金缺口、融资渠道瓶颈的背景及其现状的基础上,提出了发行市政债券的紧迫性和必要性,并且重点分析了当前发行市政债券的财政制度和金融制度两个层面的制度支持与制度制约,最后对我国发行市政债券提出政策建议.以寻求对我国城市化进程的可持续性发展提供新的思路,为地方财政金融体制改革构建理论框架,使市政债券理论中国化.

一、我国城市化进程加快,发行市政债券是必要选择

(一)城市基础设施资金缺口递增

自二十世纪九十年代以来,城市基础设施建设受到了各地政府和社会越来越多的关注,使得相关投资也处于逐年上升的局面,但是与此相对应的基础设施投资需求却保持了更高的增长势头,使得供需矛盾十分突出.据统计,1990―2003年,中国城市建设固定资产投资占同期全社会固定资产投资的比重年均为4.84%,最高年份为8%,占同期国内生产总值的比重年均为1.78%,最高年份为3.82%,这与联合国有关组织所提的10%与15%、3%与5%的水平存在着较大的差异.在城市基础设施建设方面,许多城市仍然存在着许多问题,例如污水处理,在我国的大多数中小城市,仍未建立起污水处理设施.甚至像无锡、合肥这样的大城市也仅在20世纪80年代末90年代初才开始建立污水处理厂.多数城市现有的污水处理能力只能处理总污水的20%―30%.一般来说,城市化率每增长1%,我国每年就会新增1400万城市人口,按照人均城市建设费2万元计算,每年新增的城建投资就会达到2800亿元,目前,仅依靠财政拨款和地方政府的税收收入等,根本不可能得到满足.

(二)城市基础设施融资渠道过于狭窄

对于大多数城市来说,城市建设维护税和公用事业附加税是大多数中国城市唯一的城市基础设施预算收入来源.此外,一些城市还有和地方政府的拨款、国内贷款、引进外资以及自筹等方式.税收和拨款一度是城市建设最主要的资金来源,但是近年来,两项资金所占的比例却有所下降.根据现有的国情,如果通过提高税率的方式增加政府的财政收入,会加重企业的负担,抑制企业的投资需求,打击企业的生产积极性,最终结果可能不是使财政收入增强,反而使财政收入减少.我国只有政府具备发行国债的条件,由于我国的财政支出严重依赖国债,目前因为赤字过大已出现了一些风险,所以对于地方城市建设的拨款也是十分有限的.作为地方政府,由于其财力有限,要想增加城市基础设施建设方面的投入也比较困难.从近年来的情况来看,许多城市的基础设施建设资金是依靠从国内银行贷款取得的.但是,如果过多地依赖银行贷款也会出现问题,城市基础设施一般投资大,回收期长,作为商业银行更愿意放贷给一些投资期短,收益率较高的项目.因此,过多地发放给城市基础设施项目也会给银行带来许多压力和风险.政策性银行的贷款则受制于其资金来源的有限性,更侧重于全国性的项目,对于地方政府项目的作用也有限.目前,许多城市提出了引入外资进行市政建设的口号,但是城市基础设施建设引入外资的比例和总额仍然还是较少.并且,外资在项目的选择上具有偏好性,对于通讯、电力、供水、供电等均十分踊跃,但是对于城市交通、污水处理等项目则不太感兴趣.而且外商投资主要集中于沿海地区,对于我国广大的中西部而言,外商投资是微不足道的.因此,我国城市基础设施的投资仍然存在着投资主体过于单一、融资渠道狭窄、缺乏有效融资模式等问题.

随着我国经济的发展,城市化进程加快,对于城市基础设施的需求也越来越多,城市建设资金缺口不断扩大.在当前的经济形势下,由于美国次贷危机引发的全球经济危机使得我国经济外部形势十分严峻,为了扩大内需刺激经济的发展,我国政府出台了四万亿的投资计划,但是在这四万亿的投资中,政府的财政投资只有一万亿多,剩下的部分需要地方政府、社会投资等来弥补.地方政府在这一时期下考虑发行市政债券用于城市基础设施建设,对于缓解资金紧张、拉动内需、促进城市持续快速发展具有重要意义.

二、市政债券发行的财政和金融体制研究

(一)市政债券发行的财政制度研究

1.分税制改革形成了地方政府事权和财权不对称的矛盾.地方政府和政府存在差异化的利益约束机制和目标函数,这是体现在其财权和事权分配上的.政府要承担国防、外交、机关行政费用等事权,地方政府则有供给地方公共物品等相对独立的事权.事权的相对独立必然要求相对独立的财权,因此中央政府必须授予地方政府税收和举债的权力.可见,明晰事权,并赋予地方政府税收和举债的财权,是事权和财权对等的条件.然而,1994年我国进行了分税制改革,其主要内容包括:一方面,财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%迅速提高到1994年的55.7%,并且从改革到现在,这一比重一直都在50%以上,另一方面,地方税收严重缺失,财力大幅度下降,由1994年之前占财政收入70%以上下降到50%以下.并且在改革的过程中,由于没有对政府和地方政府的事权进行明确划分,导致了地方政府在税收减少的同时预算支出相对增加,形成了地方政府本级收入和预算支出之间的巨大差额,从而形成了地方政府事权和财权不对称的矛盾.为了筹措资金,地方政府不仅通过名目繁多的收费形成了预算外收入,而且通过行政干预大幅向国有银行借贷导致国有银行形成大量不良资产.

2.对预算外资金管理的强化和税费改革的实施加剧了地方政府的隐性债务.1998年,国家取消了20000多种不同类型的政府收费,地方财政收入急剧下降.其后,以政府为主导、以化解不良资产为核心的国有银行产权改革逐步推行,地方政府的财力支持基本被剥夺,隐性债务问题进一步突出.

3.2009年,为配合积极的财政政策和货币政策,在法理基础和约束机制缺位的情况下,出现了“准国债”形式的地方债.由于事权与财权不匹配,隐性债务问题日益突出,以及要配合2008年以来扩张的财政政策,政府只有在制度缺位的情况下给予地方政府举债权.2009年地方债是由财政部写作技巧发行、还本付息和支付发行费的,这使信用和风险得到了有效控制,但发行过程中人为限制了发行期限和发行规模,使得地方债具有“国债”形式.这样贸然推出的地方债只不过是金融危机下配合积极财政政策的应急措施,而非制度性安排.

可见,通过发行市政债券推动城市基础设施建设存在财政制约.打破财政制约的关键在于要实现地方政府财权与事权相匹配,地方债务的显性化以及逐步实现财政制度变迁.

(二)市政债券发行的金融体制研究

1.国内的债券市场存在着不规范的现象.尽管《中华人民共和国预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字.除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方债券.但是,许多地方政府出于实际的需要,只得寻求替代性的融资方式,因此产生了“准市政债券”,它是地方政府通过设立隶属企业作为发债主体申请发行的、用于城市基础设施建设的债券.最早进行“准市政债券”尝试的上海市于1992年成立了上海市城市建设投资开发总公司,负责城建资金的筹措、使用和管理,其申请发行的用于城市基础设施建设的债券就属于这一类型.随后,这一模式在全国范围内得到推广,依据1998―2002年发行的企业债券目录,在这一期间发行的企业债券中,“准市政债券”所占的份额约占总发行额的20%.“准市政债券”的出现为城市基础设施建设作出了很大的贡献,但也使得地方政府融资体系出现了混乱,产生了各种变相和隐蔽的地方债务融资行为,不利于国家的宏观调控.并且,目前的准市政债券相关的机制建设还不够完善,如政企不分很严重,偿还机制不完善、债券规模小等,需要进行相关的改革.

2.“准国债”形式的市政债券无法实现利率市场化.2009年发行的“国债”形式的地方债曾一度跌破发行价,二级市场交易基本为零.导致这种局面的原因在于其利率最高只有1.82%,远低于银行同期存款利率3.33%.地方债有长期促进财政预算的重任,其潜在发行规模远不止2009年的2000亿元,而眼下采用的过渡模式,即由财政怎么发表代偿,迟早要让位于地方政府自担其责,这一比照国债定价的方式必将难以取信于市场.因此,只有实现利率市场化,作为新生事物的地方债才能实现其初衷.

三、我国发行市政债券的政策建议

在城市基础设施建设资金缺口的背景下,发行市政债券有其必要性.但是,由于我国长期以来形成的有别于发达国家的财政和金融体制,决定了发行市政债券是复杂且敏感的问题.要通过发行市政债券来支持城市基础设施建设,就要建立有中国特色的市政债券发行体系.

(一)市政债券市场的制度框架

一是必须明确市政债券的发行规模,即以赤字预算规模为前提来确定市政债券规模,二是明确规定哪一级地方政府有发行资格,并对其发行规模加以控制,三是明确规定批准发行的机构是政府,或者是上一级政府,四是发行市政债券所筹集的资金的用途要严格规定,五是明确监督主体和监督形式,六是必须规定还款办法和期限,七是明确法律责任.

(二)关于发行市政债券的政策建议

1.建立健全相关法律法规制度,为市政债券的发行提供一个良好的法律环境.首先,修改《预算法》、《证券法》及相关的财政法规,通过法律形式明确地方政府发债主体的地位,使得地方政府成为真正意义上的市政债券发行人,规定市政债券的税收优惠及范围.其次,出台《地方公债法》,对市政债券的发债主体资格、发债申请及审批、适债范围、发债方式、发债规模以及偿债机制等进行明确的界定,从而保证市政债券的规范性.

2.与地方的关系需要进一步明确.当前我国的分税制财政体制仍然存在着不合理的地方,事权和财权不平衡,集中了全国财政收入的60%,而事权仍然维持在原来的占40%,地方占60%的格局,使得地方政府以40%的财政收入行使了60%的职权.此外,我国地方政府的财政不够独立,预算约束等形同虚设,往往是财政成为地方负债最终的债务人,这些都与市政债券发行中地方政府作为发行人是不相称的,需要和地方进行更多的改革与协调,明确各自的权责,既使得市政债券的主体得以确立,同时的宏观调控又能发挥应有的效果.

3.建立有效的约束与监督机制,加强信息披露,增强透明度.当前地方政府仍然未形成合理的监督和约束机制,一些地方政府出于自身利益的冲动往往会倾向于扩大举债规模,而相关的责任匹配、债务偿还等问题还不能得到有效的解决,使得市政债券的发行具有很大的道德风险.因此,应该加大信息披露,发挥公众对于市政债券的监督作用.

4.大力发展市政债券的相似度检测机构.在债券市场中,信用评级机构、保险机构等对于债券的发行都十分关键,应加强对金融相似度检测机构的培育,以增加他们的独立性,能客观真实地反映债券市场的相关信息,减少信用风险,在市政债券的发行中逐步引用债券保险机制,提高市政债券的清偿保证,保护投资者的合法利益.

5.应逐步推进我国的市政债券发行.可以选择先在一些城市进行试点,然后在全国范围内推广.在当前我国相关制度建设仍然不够完善的情况下,可以首先推广收益债券,争取对特定的项目进行债券融资,类似于我国已经存在的“准市政债券”,在条件成熟的情况下,再发展到一般责任债券.尽管目前地方政府对于市政债券的需求十分强烈,但也应该有步骤地进行,防止出现失控局面.☆

主要参考文献:

[1]马建春.市政债券市场发展与基础设施融资体系建设[M].北京:经济科学出版社,2007-8.

[2]贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制[J].经济研究,2002(2).

[3]杨辉.市政债券发行规则与制度研究[M].北京:经济科学出版社,2007-10.

[4]李剑阁.市政债券、机会与风险并存[J].财经界,2004(5).

[5]金永军,陈柳欣,万志宏.2009年地方债:制度博弈的分析视角[J].中国财经信息资料,2009(29).

[6]宋军.对地方发行建设债券问题的综合思考[J].中国财经信息资料,2009(21).

EffectsofIssuingMunicipalBondsonUrbanInfrastructureConstruction

LiJunAbstract:Municipalbondsarewidelyusedinurbanconstruction

atabroad,especiallyindevelopedcountries.Atpresent,domesticurbanconstructionfundcan't

satiyneed,whereasthewaystoobtainfundarelimited.However,municipalbondscansolvethisproblemeasilyandcanalsodiversifyresidents’investment.Withthereformofourcountry'inanceandtaxformaswellastheissuingofquasi-municipalbondsandsoon,timetoissuemunicipalbondsioreandmoremature.Inthisthesis,theauthorwillprovidesuggestionstopromotedevelopmentofmunicipalbondsafterlearningtheexperienceofAmericaandJapan.

Keywords:MunicipalBonds,Financing,UrbanConstruction

[收稿日期:2010.4.5责任编辑:陈健生]