民办高校税收问题探析

[摘 要 ]近年来我国民办高校发展迅速,但国家对民办高校的教育政策和税收政策已滞后于民办高校的发展.民办高校经济属性界定不明确、税收优惠政策模糊、财税部门和教育部门的政策不匹配,造成政策贯彻实施混乱.教育部门应完善相关的顶层制度的设计,财税部门应明确各类民办高校的税收优惠政策范围,通过税收政策的正确引导,为民办高校的发展营造宽松的办学环境,促进民办高校持续健康发展.

[关 键 词 ]民办高校；税收优惠；经济属性

[中图分类号]F062 [文献标识码]A [文章编号]2095—3283（2013）06—0158—03

一、民办高校税收概述

(一)民办高校界定

民办高校是指国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会依法举办的学校或其他教育机构,其办学层次分专科和本科.民办高校与公办高校的区别在于：它不是政府举办,而是由民间举办；启动资金并非来源于财政部门拨款,而是来源于银行贷款、民间集资款；学校的领导并非由教委任命而是由学校聘用；学校的教育收入并不纳入财政预算管理或财政资金专户管理.

据统计,截至2011年底,全国民办高校有1400多所,其中,本科院校390所（独立学院303所、民办普通高等学校87所）.统招学生达到500多万人,在办学质量上,民院校从注重规模发展已转向内涵建设和提高办学质量,出现了一批办学有特色、水平较高的学校.如今民办高校已成为我国高等教育的重要组成部分.

(二)民办高校税收现状

目前,民办高校的税收可以分为两大类：一类是部分地区的税务部门遵照《民办教育促进法》及其实施条例的精神,对于捐赠办学和不要求取得合理回报的学校实行与公立学校同等的税收优惠政策,基本上处于免税状态.另一类是对要求取得合理回报的民办高校进行征税.有些高校虽然没有要求取得合理回报,但由于其办学章程上写有“股东分红”的条文,仍被税务局认定为营利学校进行收税,而且其税率也按企业所得税的标准征收；还有一些地方是参照企业所得税的标准有所降低,按个体经营所得确定税率后进行征税.

由于国家政策不明确,民办高校的税收工作在具体执行层面上比较混乱,要求取得合理回报的学校按什么标准收税,征收哪些税种,其优惠政策体现在哪些方面等,各地理解差异较大.执行的出发点往往不是从有利于民办高校发展出发,而是根据当地的财政收支情况而定,没有从税收的角度给民办高校提供一个公平发展的平台.

二、民办高校税收存在的问题

(一)民办高校经济属性不明确,使税收优惠政策模糊

我国《民办教育促进法》规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权”；“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”.既然民办高校的出资人可以取得合理回报,民办高校就可以被视为具有营利性,但在民办高校中,有些是非营利性的,而相关部门至今并没有对民办高校“营利性”和“非营利性”的经济属性制定划分的标准,导致民办高校经济属性不明确,也使得税收优惠政策比较模糊；首先,税收优惠的主体模糊.其次,在界定优惠主体的具体优惠政策内容仍有待研究.对于民办高校来说,稳定的公共财政支持制度尚未建立,虽然《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出“健全公共财政对民办教育的扶持政策”,但这些规定缺乏强制性,而且未区分民办高校的营利性和非营利性,所以政策在执行时出现很多问题.要解决这些问题,从根本上讲,必须明确民办高校“营利性”和“非营利性”的划分标准.

(二)财税政策和教育政策不配套

目前,国家虽鼓励民办高校发展,但由于顶层制度设计的缺失,致使民办教育的税收优惠政策也存在缺失,税务部门和司法部门在实际工作中缺乏执法和司法裁判依据,由此而引起财税政策与教育政策不配套,造成政策在实施过程中各地不一比较混乱的局面.

《民办教育促进法实施条例》第三十八条规定：捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策.出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定.尽管财政部国家税务总局曾颁布过《财政部、国家税务局关于教育税收政策的通知》《财政部、国家税务局关于经营高校学生公寓有关税收政策的通知》《财政部国家税务总局关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》,但是没有一个是关于民办学校具体的税收政策.而有的政策之间还存在一些矛盾.例如,财税[2004]第39号《财政部、国家税务局关于教育税收政策的通知》明确规定：“对学校经批准取得并纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税.”由于民办高校的收费不纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理,所以按规定应征收企业所得税,而这与《实施条例》第三十八条的规定是矛盾的,这就给政策的实施造成困扰,致使各省市在实际执行中的不一致：深圳、上海等城市对民办高校采取征收企业所得税的政策；而北京等城市考虑到扶植民办高校同不违背政策相结合,在执行中采取既不明确征收,也不说明免征的模糊政策.

(三)税收优惠主体单一

我国政府在法律上已经肯定了民办高校同公办高校享有相同的法律地位,特别是在税收政策上给予民办高校优惠.例如,国家分别在民办高校的营业税、房产税等方面制定了税收优惠政策,甚至已规定了向教育捐款可以抵税的政策,这些都是为了扶持民办高校的发展.但我国民办教育税收优惠政策的主体主要是向学校及校办企业倾斜,针对受教育者的优惠政策和对民办高校有贡献的企业的优惠政策较少.而我国公民接受教育的费用在逐年提高,2011年教育盛典发布的《中国家庭教育消费报告》显示,被调查家庭每月用于教育消费支出的平均金额为1370元,占家庭总支出的44%,而大学阶段的消费支出额度则最高.民办高校由于是自筹经费办学,因此高额学费是其经费的主要来源,这导致有的民办高校成为“贵族学校”.在对受教育者税收优惠较少的情况下,会减少民办高校的生源,使民办高校陷入生源少一经费少一发展缓慢甚至停滞的恶性循环,这样也就不能促进民办高校的持续发展. 三、解决民办高校税收问题的对策

(一)明确经济属性和税收优惠政策

由于民办高校区别于公立高校的主要标志是启动资金来源不同,公立高校主要来源于财政拨款,而民办高校的资金来源主要有两个渠道：一是接受投资人投资；二是接受捐赠.从财务管理角度来讲,既然是投资就一定是要求合理回报的,而如果是捐赠则是不要求回报的,这与财务法则也是相符的,所以在界定民办高校经济属性时不能根据“是否要求合理回报”来确定“营利性”与“非营利性”,而应该根据启动资金的来源性质确定“营利性”与“非营利性”.如果启动资金来源是接受投资人投资,就认定为半“营利性”；如果启动资金来源是接受捐赠,就认定为“非营利性”；如果是接受投资和捐赠相结合,确定为营利性.这样,在制定税收优惠政策时,可为三种情况：1.对于接受捐赠的民办高校视同公办高校享受税收优惠；2.对于接受投资的民办高校可以视同企业,规定学校每年提取“教育公益金”,以保证学校的持续发展,由于“民办教育事业属于公益性事业”,所以要给予适度的优惠政策,以鼓励民办高校的发展,鼓励民办高校与公办高校竞争.例如：可以免征营业税,可以仿照对高新企业的所得税优惠施行十免五减半、可以经评估后给发展良好的民办高校返税,鼓励优胜劣汰等,这样既可以鼓励学校的投资人积极发展事业,也可以避免一些投资人想法设法偷税漏税,还可以保证国家的税收；3.对于接受捐赠和投资相结合的民办高校,可以比照第二种情况针对投资的那部分份额征税.明确了分类标准不仅明确税收优惠政策,还有利于政府根据不同的情况给予更多的政策支持和财政扶持,促进营利性民办高校和非营利性民办高校都能在各自定位上持续健康发展.

(二)教育政策与税收政策协调一致,增强政策可操作性

国家赋予了民办高校的合法地位,确定民办高校在发展过程中要以教育政策为主导,但是它的发展也离不开国家财税政策的引导,需要在法律允许的范围内给予足够的政策支持,所以,财税部门要与教育部门加强沟通协作,制定和完善相关政策.首先,教育部门要完善顶层制度设计,纠正民办高校的定性,明晰营利性和非营利性两类民办高校的法人属性,使税务部门的政策制定有法可依,有据可查；其次,财税部门要进一步明确各类民办高校的税收优惠政策范围,增强透明度和可操作性,建立与民办高校性质相适应的会计制度和财务制度,对符合规定要求,能够享受税收优惠政策的,应当依法给予减免,要采取有效的征管措施,明确具体的征管工作；第三,国家教委、财政部和税务总局应对已制定的有关政策进行整理,对各种文件的专用术语加以统一定义,并对有争议的内容加以统一解释,做到统一思想,堵塞漏洞.要求各省市严格执行制定的有关政策,不能搞地区保护主义,不得对民办高校擅自征收或免征税款.通过税收政策的正确引导为民办高校的发展扫除障碍.

(三)借鉴国外经验实施税收优惠政策主体多元化

人们接受教育的能力往往受实际支付能力的制约,当人们接受教育的费用超出可以承担的范围时,便无法选择教育.由于接受民办教育尤其是民办高等教育,学生每年需要支付较高的费用,经济能力差的家庭一般难以负担,而广大农村众多的贫困家庭更是无法承受.为此,应将学校的税收优惠转为对学校、学生和企业的多元化优惠就显得十分必要.可以借鉴西方发达国家的一些做法：美国的教育税收优惠政策主要是对受教育者的优惠,如终身学习抵税,即大学、研究生、职业进修等教育费用的20%可以从税款中扣除；教育贷款利息抵减,则是指纳税人合格教育贷款前60个月的利息费用可以用来抵减应纳税所得额.英国鼓励企业设立“教育基金”,企业“教育基金”主要为本企业职工子女上大学提供生活费用及支付学杂费.如企业设立“教育基金”,政府对该企业减少征税,仅征收15%“投资收入附加税”,对捐资加入“教育基金”的职工还免征一定的个人所得税；如果公司或企业向教育投资,投入教育事业这部分经费免税.

（责任编辑：刘润婉）