财政投资评审的质量与控制

摘 要 ：财政投资评审质量具有“评”和“审”二个方面的含义,有合法性、公正性和客观性三个方面的特性.影响评审质量的因素主要有人员素质、评审程序、评审方法、评审环境和评审期限等几个方面.作者结合实际工作经验,进一步阐述财政投资评审质量控制的原则,并提出质量控制的措施和建议.

关 键 词 ：财政投资；评审；质量；控制

财政投资评审工作是财政职能的重要组成部分,是预算支出管理的助手和技术支撑的平台,对充分发挥财政资金的效益有重要的意义.

评审工作中,评审质量被称为评审机构的生命,赖以生存的根本.如果评审质量上不去,财政投资评审的意义将会受到质疑,会逐渐失去其存在的价值.因此,评审机构应当把评审质量控制放在内控管理的首位.

一、评审质量的含义及其特性

根据2005年我国财政部发布的《财政投资评审质量控制办法（试行）》（以下简称“质量控制办法”）和我们在评审工作中的体会,“评审质量”包括了两个方面的含义：一是财政投资评审工作满足相关法律法规、“质量控制办法”的规定以及委托评审的要求的程度； 二是评审工作是否能够抓住重点,发现评审项目中存在的问题,并能找出产生问题的原因和解决问题的方法.第一个方面的含义偏重于“审”,第二个方面的含义偏重于“评”.两者结合才是“评审”.

评审质量有其固有的特性.按照“质量控制办法”中“遵循合法、公正、客观的原则,开展财政投资评审工作”的表述来理解,评审质量应体现出合法性、公正性和客观性,这就是评审质量的特性.合法性是指评审人员和评审程序均需符合有关规定,在具备充分的合法依据的基础上做出评审结论；公正性主要是指评审结论公平正直,不偏不倚,符合社会公众的意愿；客观性是指实事求是,不迁就,不弄虚作检测,评审报告全面、详细、如实反映项目建设的实际情况.

二、影响评审质量的因素

影响评审质量的因素比较复杂,归纳起来,主要有人员素质、评审程序、评审方法、评审环境和评审期限等几个方面.

1.人员素质是影响评审质量的前提.评审工作的全过程都是通过人来完成的.无论是评审工作的决策者、管理者或是操作者,他们的知识结构、工作经验、工作能力、身体素质、心理素质和职业道德等方面,都会直接或间接地对评审质量产生影响.所以,人员素质是影响评审质量的一个重要因素.

2.严格评审工作程序是影响评审质量的基础.人员素质虽然重要,但是仅仅依靠人的自律是远远不够的,还需要建立有效的约束机制.《财政投资评审管理暂行规定》和《财政投资项目评审操作规程》都对评审程序做了原则性的规定.在实际工作中,我们也深刻地体会到严格执行评审程序是非常重要的,尤其是现场勘察、编制完善的工作底稿、复核和三方会审等程序.现场勘察可以帮助评审人员掌握项目实际状况,工作底稿可以反映评审过程情况,复核可以减少计算差错和被忽视的地方,三方会审可以纠正某些偏见,使评审结论趋于公正等等.

3.采用合适的评审方法可以提高评审质量.不同的评审方法会产生不同的评审效果,评审结论也可能会有所差异.比如：全面审核法（又叫逐项审核法）,就是对审核工程进行全面细致无疏漏的审核方法.此方法优点是全面、细致,经审核的工程造价质量高,差错少.缺点是工作量大,耗时长.较适合结算的评审.又如重点抽查法,就是根据项目的特点和评审项目所处的阶段,抓住重点进行评审的方法.此方法优点是重点突出,评审时间短,效果好,较适合一般预算的评审.

4.良好的评审环境是影响评审质量的外在条件.评审环境,包括内部环境和外部环境.内部环境指的是评审机构内部的人事环境和工作氛围；外部环境指的是评审机构与其它相关部门、单位的关系,乃至社会风气等.作为评审内控管理,评审机构应注重评审机构内部的环境建设,如果在工作中大家能够互助合作,互相尊重礼让,互相学习,取长补短,那么在这样和谐的工作环境中,必然可以减少内耗,人员的主观能动性就会充分调动起来,对提高评审质量有积极的意义.

此外,评审期限也是影响评审质量的重要因素之一.我们知道,评审是按一定的程序进行的,只有前一个评审阶段完成,才能进入后一个评审阶段,这是评审工作的一般规律.充足、合理的评审期限是评审质量的保障,不切合实际缩短评审期限只会对评审质量产生不良影响.

三、评审质量控制的原则和措施

根据评审质量的特性和影响因素,评审质量控制应坚持以下原则,并采取相应的控制措施：

1.坚持以人为核心的原则.人是评审活动的主体,是影响评审质量的决定性因素.管理好机构内的员工是作好评审 工作和保障评审质量的前提.目前,许多评审机构缺乏评审人才,人员素质也参差不齐,而我国的财政投资评审系统中尚无评审人员准入制度,也缺乏有关评审人员的详细规定.因此在评审人员管理上是有漏洞的.建议采取以下措施来加强人员管理,进而保障评审质量：（1）制定有关评审人员具体的管理办法.办法要包括人员准入条件、清退条件、行为准则、待遇报酬条件、岗位培训、工作考评等方面的内容.（2）积极聘用符合条件的评审人员.俗话说：“巧妇难为无米之炊.”没有足够的评审人员,完成评审任务尚且困难,更谈不上保障评审质量.（3）在使用人才方面,宜“安其心,励其志,用其长”.安其心,是使人有归宿感,安稳感,这样就不会心浮气燥,不会急功近利；励其志,是激励人的意志,不致于懒散懈怠,以充分发挥人的主观能动性；用其长,是扬长避短,发挥人的优点长处,避免用他的缺点短处,这样才可以人尽其才,就他本人来讲也会有成就感.

2.坚持按照评审程序,在合理的评审期限内展开评审的原则.按照评审程序展开评审是《财政投资评审管理规定》和《财政投资项目评审操作规程》明确规定的.评审程序与产品的制造工序一样,每一道程序都有它的作用,是不可缺少的.如果省略某些程序,评审质量必然有所缺陷,这也是为什么有些评审结论经不起再推敲的原因之一.而执行评审程序一定需要合理的评审期限来保障.

根据评审进度计划来控制评审工作,既可以保障评审程序的执行,又可以及时发现评审进度计划能否满足委托时限的要求.当发现计划无法满足时限要求时,应采取可行的措施进行优化调整.比如采取赶工、加派评审人员或将初审、复核、三方会审阶段适当穿插搭接等措施.如果优化调整后仍无法满足时限要求,就应以质量第一为原则,提请委托部门延长评审期限.仅仅为了满足时限要求而省略某些程序,会带来评审风险.通过实践,在每个项目评审前,按照评审程序编制出评审计划是非常好的质量控制措施.

3.坚持具体项目具体分析,抓住评审重点,灵活运用各种评审方法的原则.评审项目的类型是多种多样的,每一个项目都有其特点,抓住项目特点也就是抓住了评审重点.比如,在评审工程预算时,注重对项目方案的技术经济比较和咨询设备材料的市场；在评审工程进度款时,注重合同支付条件、现场状况和支付时限的要求；在评审工程结算时,注重施工合同的签订和执行情况、签证的合理性和规范性、变更单价的合理性以及工程量计算的可靠性等；在评审建设工程其他费用时,注重政策方面的规定和审查财务支付凭证等.

4.坚持质量全过程控制原则.一般地,评审过程可分为四个阶段：初审阶段、复核阶段、三方会审阶段（又称交换意见阶段）和审批阶段.评审质量也是在评审过程各阶段中逐步形成的,应当进行全过程控制.

初审阶段.首先是按专业特点和个人专长配备好项目初审人员,指定项目负责人和配合的询价人员及其他辅助人员.然后编制评审计划,确定评审方案,接着展开初审.初审人员负责在任务范围进行评审,编制真实、完整地工作底稿；项目负责人负责协调各初审人员,编制、汇总初审成果；部门负责人负责评审计划的落实,并跟踪项目评审情况,组织评审时出现的技术问题讨论,遇到重大的问题及时向上级反映.

复核阶段.一般先由项目负责人对初审意见进行第一级复核,即详细复核.复核的主要内容包括：（1）所收集和引用的有关资料是否可靠；（2）所获取的评审证据是否充分、合法；（3）评审方法是否恰当；（4）评审工作底稿是否真实、完整地反映评审实施全过程；（5）评审报告是否全面、详细、如实反映项目建设的实际情况.接着,部门负责人进行第二级复核,即一般复核.主要检查评审程序是否均落实,评审所涉及的资料是否都完整、规范,有关合同和技术上的问题是否都已解决等.最后,评审机构负责人或专职复核人员进行第复核,即重点复核.重点复核项目合同和涉及法律上的问题,评审是否按既定方案实施,对反映建设项目或项目建设单位的违法违纪问题,定性是否准确,有无瞒报、漏报等.

三方会审阶段.首先与建设单位沟通,说明我们的评审程序、对项目的理解以及对合同等资料理解的情况,交换并统一双方意见；然后再邀请预算或结算等文件编制方参加会审,就评审情况交换意见,并对有异议的地方说明理由、依据和有关证据,若对方提得有理有据,评审机构则应加以采纳.最终目标是尽可能形成三方认可的评审结论,使评审结论趋于公正、客观.

审批阶段.在确认评审结论已经按复核意见和三方会审意见调整完毕,并且初审、复核人员及建设单位、预算或结算等文件编制方均已签署认可后,评审机构负责人对最终形成的评审成果文件进行签署.至此,全过程质量控制完成,评审质量也最终形成.

四、评审质量控制与工作效率

也许有人问：如果完全按照规定控制评审质量,会不会影响工作效率呢?现在的评审项目多得做不完,有的项目还在催进度,哪有办法完全按评审程序做呀；再者说,现在大家都讲效率,审减额和审减率才能说明问题嘛,评审质量高低好坏如何评价呢?何况评审质量评价也是一个比较复杂的问题,不是随随便便就能评得出来的.

的确,这些都是目前财政投资评审工作中存在的问题,也是不太好解决的问题.但是,我们认为：高质量的评审源自于我们敬岗、爱业、无私的心,依赖于完善的内控管理体系,成就于全体员工的共同努力.评审质量控制是评审机构内控管理的核心,是评审工作取得成效的基础和前提,更是财政投资评审事业的生命力之所在.