适应省管县体制变化加强财政审计监督

江西省人民政府关于实行省直管县财政体制改革试点的通知规定,从2005年起,在全省21个国家扶贫开发工作重点县市实行省直管县的财政体制改革试点,目的是适应社会主义市场经济和公共财政发展的要求,进一步理顺和规范省以下财政分配关系,加大省财政对县市财政的支持力度,指导县市提高财政管理水平,增强县域经济发展的内在活力和动力,增强设区市财力,充分发挥区域中心城市的辐射和带动作用,促进城市和县域经济共同发展,逐步缩小县市之间的财力差距.主要内容为“八个直接,两个不变”,即：体制基数直接固定到县,收入计划直接下达到县,基金收入分成直接到县,转移支付或专项资金补助直接下达到县,财政结算直接到县,资金调度直接拨付到县,各项债务直接落实到县,财政工作直接部署到县,市对县支持不变,数据报送汇总程序不变.实行省直管县财政体制改革,是省委、省政府作出的一项重大决策,是在现有法律规定的行政组织框架内,通过改革省对县的财政管理体制,探索建立地方新型财政管理模式的有益尝试.

实行省直管县的财政体制改革试点,体现出“留利于县、留利于民”的思想,对于县域增强财力,有效“三农”等问题都具有深远的意义.一是有利于减少管理层次,提高工作效率.省管县后,有利于省对县各项转移支付补助、扶持资金、专项资金及时落实到位.降低行政成本,增强省级调控能力,提高资金利用效率,提高办事效率.二是有利于促进县域经济的发展.省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,省管县的核心是“留利于县”,明确划分省、市、县固定收入的主体税种及共享收入分成比例,相应增加省对县(市)的定额补助基数,将上划“两税”返还、所得税返还、出口退税返还数额核定到县,专项拨款、专项资金和转移支付补助分配到县.这些措施将是促进县域经济大发展的最有力保障,有助于县域经济清道除障,松绑放权,解决体制和机制性的障碍,赋予以活力、动力和能力,可使县集中财力发展各种事业,实现县域经济发展由“快走”变为“快跑”,从根本上促进县域经济的发展.三是有利于发挥财政分配机制的导向作用.省管县后省财政根据财政体制直接确定各县市的资金留解比例,预算执行中的资金调度,年终财政结算项目、结算数额,由省财政直接拨付或结算到县,有利于缓解县级财政困难,优化财政支出,使县级财政困难直接反馈到省财政,并得以及时解决.省财政的转移支付资金、专项拨款与县的财政收入和工作绩效挂钩,实行以奖代补,能够充分调动县域发展经济、增收节支的积极性,进一步扩大县级财政收支管理权限,加大省对县政策和财力支持力度.

为了适应省管县财政体制变化,应当更加切实有效地加强对省直管县财政体制改革试点县市的财政审计工作.

一、要适应财政体制变化情况,切实转变工作思路,根据形势发展变化的情况,开动脑筋,不断研究新情况和新问题,找准财政审计的切入点和关键环节.

当前,部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革正在不断完善,“省直管县”和“乡财县代管”改革试点和预算绩效评价体系正在积极推进,2007年还要实施政府收支分类改革,因此审计工作要适应财政改革形势的发展,进一步认清财政改革的形势,紧跟财政改革的步伐,准确把握改革方向,将审计视野转向对政府预算内外所有财政性资金的全方位监督,关注财政性资金支出的结构,关注部门预算管理,关注专项资金的合理分配、有效使用,关注财政投资的绩效,实现财政审计工作从关注一般预算资金向全方位关注财政性资金转变,从财政收入和支出审计并重向以财政支出审计为主转变,从真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变,从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的问题转变.做到财政改革到哪里,审计就监督到哪里；哪里有财政资金,哪里就有审计监督.以促进财政改革的深入和制度的完善,提高财政资金的管理水平和绩效,规范各级政府及部门的财经管理行为.

二、认真贯彻“全面审计、突出重点”的工作方针,摸清县级财政改革政策落实及效率效果发挥情况,揭露和查处财权缺乏制约、管理秩序不规范、职责履行不到位、财政收入质量不高、执行各项财政改革政策不到位、违反国家财经纪律等问题,注重从体制、机制、制度的高度分析原因,提出建议,推动财政管理逐步走向制度化、规范化、科学化,不断提高财政运行质量,促进深化县级财政改革,为建设社会主义新农村提供财政保障.

具体来讲,加强对试点县财政审计监督,一是突出财政决算的合规性、真实性、准确性,重点关注财政收入质量和财政资金运行质量；税收政策执行方面有无违规批准减免税、缓税等问题,税收征管方面有无混库、人为调整税种以及引税、垫税等行为.关注非税收入收支、管理,掌握国有资产出售、转让、投资等收益的核算情况,有无重大资金,应纳未纳入预算、基金管理,造成体外循环；上下级财政决算中是否存在随意性和暗箱操作；二是审计转移支付资金的使用、效益情况,研究体制补助、结算补助、专项补助、其他补助的项目依据、基础数据、结算办法,并对转移支付项目的合法、规范和透明作出评价.三是加强政府负债审计.了解政府负债现状,分析政府负债绩效；了解负债的偿还渠道和偿还机制,分析评价政府债务承受能力和偿还能力；揭示政府负债中存在的问题和原因,促进各级政府建立规范、健全的政府负债管理机制.四是强化专项资金审计.主要审计涉及群众切身利益的公共安全卫生、社会保障、救灾扶贫、住房基金等专项资金以及关系社会发展的教．育科技、资源环保、农业交通水利等专项资金的绩效.审计资金来源是否合理合法,分配是否规范、透明、公正,资金使用是否产生了预期的经济效益和社会效益.五是进一步巩固农村税费改革成果,对侵犯农民利益、加重农民负担的行为,必须重点审计.严格查处农民建房、农村义务教育、殡葬、计划生育、农业灌溉水电费等方面乱收费、搭车收费和超标准收费行为；严格查处违反有关规定,截留、平调和挪用农民的各种补贴补偿款,切实解决在土地征用和土地补偿安置费管理中,以权谋私、与民争利和损害群众利益的问题,防止农民负担反弹.六是加大财政投资绩效审计力度.审计财政资金投资项目决策是否科学、有无形象工程、政绩工程；财政投资项目是否统筹规划、量力而行、依法管理,有无造成财政资金的损失浪费；促进规范建设市场秩序,保障财政建设资金的安全完整,提高财政建设资金的绩效.

三、根据不断变化的财政管理体制,进一步完善审计组织方式.

现行的审计体制规定：省、市、 县人民政府的审计机关,分别在省长、市长、县长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作.省级(含计划单列市)财政决算,由审计署审计管辖,设区市的财政决算,由省(市、自治区)审计机关管辖.也就是说,按照现行审计体制,对县级财政决算的审计,是由市级审计机关审计管辖.当然,根据工作需要,省级审计机关对市级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项,可以直接进行审计.省政府关于实行省直管县财政体制改革试点的通知明确规定,省直各部门要适应省管县财政体制改革试点的要求,切实转变工作思路和方法,部署工作和制发文件直接到试点县市,切实加强对试点县市的监督和检查.因此,对财政体制改革试点县市的财政审计工作,可以根据上述文件精神由省级审计机关直接布置和安排,特别是对试点县市的财政决算审计工作,可以由省级审计机关直接审计,以加强对试点县市财政审计工作的领导,保障各项改革措施的贯彻执行.

当然,在试点期间,为了避免行政管理权和财权管理的不一致,可以尝试以下几种审计组织方式,来加强对试点县财政审计工作.

实行“三结合”的审计方式.把省审计机关、市级审计机关对县财政决算的审计与县级审计机关对本级财政预算执行审计相结合.一是审计人员的结合.即按照审计计划的要求,审计机关共同组成审计组,把“上审下”与“同级审”相结合,可以使审计力量得到有效整合,审计成果得以充分互用,极大的减少重复劳动,提高审计效率.当然,在具体结合的过程中,考虑计划、时间等因素,可以是省县结合、市县结合.二是审计内容的结合.由于人力资源所限,上级审计机关上审下的决算审计不可能每年安排对全部财政体制改革试点县市财政的决算审计,时间上无法保障改革试点县市每年向人大做审计工作报告的要求.因此,更重要的是在审计内容上的结合.

实行统一方案,组织市级审计机关审计或审计调查的方式.按照以计划为载体确定审计目标,以方案为载体统一审计内容,以报告为载体整合审计成果的思路,定期或不定期组织各设区市审计机关按照省厅的要求,统一对财政体制改革试点县市财政决算情况或预算管理、转移支付、资金效益等情况进行审计或专项审计调查.

实行统一组织,对全部或部分财政体制改革试点县市的财政决算进行审计或对财政决算的某项内容进行审计调查的方式.即由省级审计机关直接或统一调配力量,组成审计组,按照统一组织、统一要求、统一处理、统一报告的方式,对全部或部分财政体制改革试点县市的财政决算进行审计,或根据政府经济工作中心和财政改革要求,对政府关注和群众关心的重点、难点、热点问题,特别是和广大群众切身利益相关的问题进行专项审计或审计调查,为建设社会主义新农村怎么写作.

(作者单位：江西省审计厅)