土地政绩应耕地保护为核心

土地管理的好坏,关键在各级党委政府.把土地问题与党政领导干部政绩挂钩,有利于推动土地管理事业的发展.但是,考核党政领导干部的土地政绩要运用多层次、多角度、多渠道的考核评价方法,对党政领导干部的土地政绩作出准确、客观、全面的评价,而不能单纯以城市土地政绩论英雄.

公正看待城市土地政绩考核

新中国成立后,我国实行的是无偿、无限期、无流动的土地使用制度.上个世纪80年代末,深圳市敲响了土地有偿使用的第一槌,拉开了我国城镇国有土地有偿使用的序幕.当时,我国经济建设正处于复苏阶段,耕地保护与建设破坏之间的矛盾并不突出,城镇国有土地有偿使用与无偿使用之间的矛盾才是土地管理的主要矛盾.

土地使用制度改革,触及城镇国有土地使用者的切身利益,需要改变人们的思想观念,面临着复杂的局面.推行城镇国有土地有偿使用制度,没有现成的路可走,需要大胆探索,克服巨大的困难和阻力.如果地方党政领导不亲自挂帅,不能开拓创新、迎难而上,城镇国有土地使用制度改革工作就很难推动.

土地收益是衡量城镇国有土地有偿使用制度改革好坏的重要标准.在一定意义上讲,在自然地理环境和经济发展水平等各方面条件相当的情况下,哪里的城镇国有土地使用制度改革起步早,就说明哪里的开拓创新意识强；哪里的土地收益多,就说明哪里的城镇国有土地使用制度改革力度大,也就说明当地党政领导干部的魄力大、领导能力强.因此,在城镇国有土地使用制度改革初期,以土地收益论英雄是有一定道理的.

随着城镇国有土地使用制度改革的深入,土地有偿使用制度建设走上了规范化、正常化的轨道,人们的土地价值观也发生了根本转变,城镇国有土地有偿使用已经成为人们的自觉意识.城镇国有土地有偿使用与无偿使用之间的矛盾已不再是土地管理的主要矛盾.在这种情况下,再以土地收益论英雄,就不能客观评价党政领导干部的能力.

土地属自然资源,依靠有限的土地资源获得的土地收益总有一定的极限.也就是说,土地收益的差别只表现在城镇国有土地使用制度改革时期和建设用地需求量大的阶段,当城镇国有土地有偿使用制度改革完成,以及建设用地需求达到饱和后,每年土地收益的差别就很小,这时很难以土地收益衡量党政领导干部的土地政绩.再说,以新增建设用地获取的土地收益是以占用耕地和破坏自然环境为代价,是不能长久的.如果土地收益在当地财政中占主导地位,那么当地的产业税收等财政收入的比例就小,折射出二、三产业对财政收入的贡献不大,也反映出当地的经济没有活力,发展缺乏后劲.这种情况,只能说明当地党政领导干部平庸无能.

各个城镇的自然地理环境、经济区位、社会经济发展水平、工业化进程、城镇规模、外来投资等都有很大的差别,使得各地的土地收益相差悬殊.省会城市及周边的卫星城镇,一年的土地收益可能达到几千万甚至上亿元,而边远山区的贫困县一年的土地收入可能只有几百万元或更少.一个发达地区的党政领导干部,即使他的能力很一般,也不需要付出多大的努力,凭着得天独厚的自然经济条件,就可以获得巨大的土地收益；而一个贫困地区的党政领导干部,即使他的能力很强.但使出浑身解数也不可能使土地收益达到发达地区的土地收益水平.然而,经济发达地区的土地收益占财政收入的比重小,落后地区的土地收益占财政收入的比重却大.这就说明,无论以土地收益的绝对值或占财政收入的比例,作为党政领导干部土地政绩考核的依据,都是不合理的.

衡量土地政绩要以耕地保护为核心

无论如何,以土地创收不是土地管理的目的,保护耕地才是土地管理的根本宗旨.土地管理的一个重要职能就是协调建设用地与耕地保护的关系,对人类土地利用活动进行科学管理,尽可能高效、集约利用土地,以确保社会经济的可持续发展.片面强调城市土地政绩,就违背了土地管理的根本宗旨,导致党政领导干部土地政绩的考核与土地管理主要职能产生错位,迫使党政领导干部只注重追求土地收益的最大化,而忽视耕地保护的重要职责.显然,以城市土地政绩衡量党政领导干部的土地政绩是不科学的,不能适应土地管理形势发展的需要.

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》提出了一系列加强土地管理的措施,把“守土”总责交给了地方政府.然而,如果不改变党政领导干部政绩考核的方式,仍以城市土地政绩考核党政领导干部,那么地方政府就不会真正承担起“守土”的责任,国家的土地调控措施就会落空.

因此,只有把耕地保护作为衡量党政领导干部土地政绩的核心,实行党政领导干部耕地保护考核一票否决制,才能使党政领导干部克服长期以来形成的经营城市的思想,消除由城市土地政绩引发的冲动,从国家长治久安和社会经济可持续发展的大局出发,真正担负起“守土”责任,把工作重点转移到耕地保护上来,使国家土地调控的各项政策措施真正落到实处.

考核党政领导干部的土地政绩,既要看土地收益、耕地保有量、基本农田保护面积等,更要看辖区内土地管理各方面的情况.只有辖区内土地管理各方面的工作到位了,土地收益、耕地保有量、基本农田保护面积等才能得到有效保障.单纯地衡量土地收益、耕地保有量和基本农田保护面积,统计工作很容易受行政干预,导致统计数据失实,反而会影响国家宏观决策.

对党政领导干部土地政绩的考核,不但要根据其辖区内的土地管理情况进行综合考核,还要打破行政区域观念,实行分类管理,按照不同区域主体功能的定位,实行差别化的绩效评价与政绩考核办法.要建立土地政绩考核指标体系,既要有定量统计的硬指标,也要有定性评估的软指标；要分清主次轻重,赋予各项指标不同的权重；对耕地保有量、基本农田保护面积达不到规定目标的,对有重大违法案件发生的,要实行一票否决制.

(益阳市国土资源局赫山区分局陈杰敏也参与了文章的写作)