我国财政透明度的现状其国际比较

摘 要 ：财政透明度是优质公共财政管理的重要方面,它是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种方法.财政透明度由此受到国际货币基金组织、世界银行和许多西方发达国家的高度关注.我国财政透明度建设起步较晚,目前来看虽然已有明显改观,但仍和国际上的规范性做法存在很大差距.立足国际视角,结合我国实际情况,提高我国财政透明度可从转变政府意识、修订有关法律、加强预算准备、改进政府收支分类系统、发展政府会计和政府财务报告系统、建设政府财政管理信息系统等方面着手.

关 键 词 ：财政透明度；财政预算；部门预算；预算公开

中图分类号：F810.3

文献标识码：A

文章编号：1003－7217(2010)05－0073－05

财政透明度是公共财政的本质特征之一,也是实现财政的重要制度安排.目前财政透明度的概念比较权威的是1998年国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》中所采纳的由科皮兹(Kopits)与库瑞格(Craig)给出的定义.他们将财政透明度定义为,向公众(公众被定义为包括所有与制定和实施财政政策有关的个人与组织)最大限度的公开关于政府的结构和职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测的信息.根据这一定义,财政透明度的核心是要求以及时的、系统的方式对所有相关的财政信息(包括预算信息)进行充分披露,包括用来编制预算的经济检测设、政府资产和负债、税式支出以及对数据可靠性的建议.

一、我国致力于提高财政透明度方面所做出的努力

1,若干法律、规章、政策条例等的出台奠定了建设财政透明度的法制基础

1995年正式生效的《中华人民共和国预算法》明确赋予各级人民代表大会对各级政府预算的审议、批准和监督权,并对各级权力机关对各级预算的监督程序进行了明确规定.从2000年开始,全国人大常委会要求政府各部委应在政府整体预算之外单独向其报告本部门的预算.2004年我国政府实施新的预算分类体系和2007年财政预算实行新的政府收支分类科目,都使我国预算的相关数据更接近国际标准,有助于提高财政透明度.2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施.条例中将财政预算、决算报告列为需要重点公开的政府信息.2010年3月十一届全国人大三次会议上的政府报告中明确增加了关于“增强财政预算的透明度”的表述.

2,各级政府及部门的财政改革奠定了建设财政透明度的实践基础

1999年6月,国家审计署代表国务院在第九届全国人大常委会第十次会议上所做的《关于1998年预算执行情况和其他财政收支的审议工作报告》被看做是我国政府开始致力于增强财政透明度的标志性事件.2010年3月和4月国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、科技部根据要求和财政部门安排公开本部门预算.公开的预算内容均包括《收支预算总表》和《财政拨款支出预算表》.国土部公布的部门预算中说明了人员编制、单位数量、在职人员总数、离退休人员总数.财政部和科技部公布的预算中均给出了详细的预算说明,对支出的同比增减情况给出数据,并解释原因.此举为地方财政决策的化、透明化、制度化建设起到了积极作用.

3,民间及学者的研究与推动奠定了建设财政透明度的社会基础

2006年,深圳市“公共预算观察志愿者”民间组织,向十几个部委及地方政府提出了查看预算案的申请.2008年上海财经大学公共政策研究中心开展了“中国财政透明度调查”项目的研究工作,向社会公布了我国31个省市的财政透明度排行榜.2010年该中心继续发布了“2010中国省级财政透明度排行榜”,其中着重公布了公众普遍关心的省级部门行政机关的透明度情况.可见,目前民间力量已经和政府的有关举措形成一种合力,极大地推进着我国财政透明度建设的步伐.

二、我国财政透明度的国际比较

20世纪70年代以来,西方发达国家由于经济增长放缓以及福利政策带来的财政负担过重,使得及地方政府债务状况严重.因此,西方各国都进行了财政改革,加强公共管理,并希望通过政府财政信息的公开,以获得民众的理解和认同.政府资讯公开、知情权与阳光政府等概念作为此段时间公民权利发展的产物而深入人心,迅速推动了西方发达国家政府财政透明度的建设.我国目前财政透明度建设与国际规范有很大的差距,主要表现在以下三个方面：

1,缺乏与财政透明度相关的法律依据

西方很多国家在各自的财政实践活动中,不断地从制度层面反思财政决策程序,因而均对有关财政透明度的问题制定了相关法律(见表1).相比之下,目前我国还缺乏单独的、规范的明确财政透明度的相关法律.

2,财政信息公开的范围、程度及规范性与国际要求相差甚远

国际货币基金组织(IMF)理事会1998年通过了《财政透明度良好做法守则――原则宣言》.按照该《守则》的要求加以对照,我国财政透明度的很多主要指标均不符合IMF的最低标准与相应的实施要求(见表2).普华永道在2001年发布的关于“不透明指数”的调研报告中对腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面的“不透明指数”进行评分和排序,结果我国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家,“不透明指数”达到87分,远高于最低的新加坡(29分)和美国(36分)Ⅲ.另外据国际预算合作组织发布的《预算公开性指数2008》显示,预算透明度满分为100分,各国平均得分39分.我国仅得14分,远低于发达国家,甚至低于部分亚洲发展中国家,如印度、印度尼西亚、泰国(见表3).

日本自20世纪90年代后期已开始进行地方政府透明度排名调查,承担这一任务的非营利性民间组织“全国市民行政监察联络会议”对各地方政府调查的内容包括粮食费、交际费等公款招待费用,且每年的调查活动都另设一个侧重点和主题(见表4),与之相比较,我国地方政府远远没有受到如此范围广、程度深、力度大的透明度调查和约束.

3,我国建设财政透明度的实践活动依旧问题突出

目前各部门公开的预算中还存在内容不全面、公开不彻底、公众不明白等诸多问题.以国土资源部的预算为例,其实只有简单的两张表,财政部的预算也是如此,除去名词解释,预算表只有350字.实际上,真正符合民意期待的“预算公开”,应该是全程透明的,也是事无巨细的.另外,根据2010年上海财经大学公共政策研究中心发布的“2010中国省级财政透明度排行榜”显示,2010年全国省级财政透明度平均得分率按百分制计算为21,87分.全国省级财政透明度最高的福建省,其得分按百分制计算也仅有50,41分(见表5).全国省级部门行政机关透明度最高的福建省,其得分按百分制计算也只有16,57分(见表6).

三、提高我国财政透明度的对策

综上所述,我国财政透明度确实与西方发达国家相比存在明显差距,推动我国财政透明度的进程可从以下几方面做出努力.

1,转变保密思维,培养政府“阳光”意识

长期以来,计划经济下沿袭的我国政府传统的政府行政理念使得政府组织的许多活动都处于不公开状态,从政府的机构设置、人员安排、资金使用、权力的通告规则和方式,乃至工作程序均被视为国家机密,很难为外界所知.其结果是主观随意性大,往往严重脱离实际,造成决策上的重大失误.这种不可审查、不可争论、不向社会公开的封闭式的政府运作模式不仅加大政府决策的风险,为政府组织的不负责任和寻租腐败提供了机会,而且会大大增加公共资源被滥用的可能性.因此,需要政府在行政过程中,加大政务公开的力度,增强政策透明度,保证决策的科学化和化,与社会公众保持良好的沟通关系,对发展规划、公共怎么写作、市场培育、城市布局、行政执法等公众关注的热点、焦点问题等在决策前广泛听取社会各界的意见,在决策中鼓励发表不同的意见,对一时难以达成一致的事项要再回到实践当中进行考察,决策后的事项,包括决策内容、决策步骤和要求等应一并向社会和公众公布.

2,修订《保密法》和《预算法》的有关内容

我国于1951年制定和颁布了《保守国家机密暂行条例》,1989年5月1日起实施《中华人民共和国保守国家秘密法》.《保密法》第8条规定了国家秘密的基本范围,其涉及面之广几乎让人想不出公共事务中还有什么不属于国家秘密.因而《保密法》必须尽快做出重大修改,否则政府财政公开和透明将会流于形式.《保密法》必须对国家秘密的范围做具体、明确的界定.例如“国民经济和社会发展中的秘密事项”应通过具体、明确的列举加以规定.还应对现有的各种保密条例进行清理,废除或修改与政府信息公开的基本原则相抵触的各种条款.

另外,我国现有《中华人民共和国预算法》(简称《预算法》)没有充分重视财政信息的公开.现行《预算法》总则第1条将“国家”一词作为管理和监督的主体,实际上隐去了“国家”中人民群众和立法机关的主体作用,从而使得《预算法》没有体现公众和社会管理并规范政府行为、立法机关管理和规范行政部门行为的根本宗旨.因此,《预算法》中就必须强调公民的权力以及社会公众对政府的规范和监督.《预算法》中必须明确地加入公开政府财政信息的内容,同时,还要具体对财政信息公开的范围、详尽程度、时间、规范等加以界定.

3,加强预算准备过程

预算准备是一个完整的预算周期的第一阶段,它从宏观经济预测和财政预测开始,经由预算编制,最后到向立法机关呈报预算时止.长期以来,我国预算准备过程的脆弱性大大削弱了财政透明度.首先,我国的预算编制只有年度预算,缺乏可实施的中长期预算框架,且预算编制时间很短.尽管实施部门预算改革后,预算编制时间有所提前,有的部门编制下一年预算的时间提前到8月底,但整个预算编制周期仍然不过7个月左右.而许多西方发达国家有近一年的时间来编制和讨论预算.美国的预算编制的时间则更长,在每个财政年度前18个月就开始准备并编制预算.其次,人大开会审议有关财政问题的报告和议案里,涉及具体的财政收支项目方面不多.人大代表大多是讨论当年的财政政策是“松”还是“紧”,却很少涉及具体的收支来源、数额走向以及效果等.这样的财政预算讨论,很难最大限度达到预算编制的目的.

因此,加强预算准备过程应从以下两个方面人手.首先,我国预算准备工作开始的时间应提前,整个预算编制周期至少一年时间.也就是说,预算准备时间应从每年的1月份开始.其次,对向人大呈报审议的预算文件中,应至少包含1份未来年度宏观经济展望、1份财政政策目标报告书、1份准财政活动报告书,以及1份尽可能量化的关于政府财务风险的报告书,以便于人大代表讨论和审查.再次,应参照发达国家的经验,在年度预算之外逐渐试编制多年期预算,用于表明未来若干年度中政府的财政趋势,从而增进预算透明度,有助于公众和其它利害关系者对政府财政承诺的可信度做出判断.美国、澳大利亚、新西兰以及丹麦等发达国家的中期预算(未来3－5年)已经制度化.甚至,它们在年度预算之外还编制覆盖30－40年的长期财政计划.预测我国编制长期预算(10年以上)的条件尚未成熟,但编制并实施中期预算是可行的.这一进程已从2002年开始启动,但仍处于摸索阶段.

4,开发良好的政府收支分类系统

良好的收支分类是确保财政透明度的基础,也是一个十分复杂的问题.所有这些分类都涉及政府收入、支出、政府资产、负债和净值方面,而且每个类别下还需要有更为详细的次级分类.目前国际上分类层级最多的已达10层,一般也需要有4－5个分类层次.如果没有一个良好的分类系统,要满足各类政府财政信息使用者的信息需求实际上是不可能的.国际货币基金组织1986年发布数十万字的《政府财务统计手册》,2001年12月又发布了修订版的、基于应计会计基础上的《政府财务统计手册》.多年来我国采用的财政预算分类系统与国际通行分类系统相差甚远.尽管近年来财政部做了许多努力以逐渐向国际标准靠拢,然而分类系统的改革是一个具有很强专业性和技术性的问题,还需要我国借鉴国际经验,不断探索和改进.

5,发展政府会计和政府财务报告系统

国际会计师联合会(IFAC)在2000年5月发布的《政府财务报告》(第11号研究报告)中,详细描述了会计基础和应计基础下的政府财务报告准则、方法和程序,并提供了许多有价值的范例.我国作为该组织的会员应结合中国的具体情况,开发更好的、覆盖面更广的政府财务报告系统.

首先,需要将政府预算会计的范围扩展到支出周期的每个阶段,尤其是需要有能力追踪对财政管理至关重要的承诺信息.其次,现行的预算会计系统必须进行大的整合,其核心是总预算会计必须有能力实时追踪发生于各支出机构的财政交易信息.再次,预算会计必须有能力提供预算数据、而不仅仅是实际数据方面的信息,这是对预算过程进行集中性监控的前提条件.最后,鉴于应计基础会计比基础会计能够提供更为全面、更有价值的公共财政信息,目前需要认真考虑将政府会计基础由传统的基础转向应计基础的可能性,并努力创造条件,使之至少能够率先在政府财务报告中得到应用.因为许多国家中普遍存在的诸如政府担保、养老金负债和拖欠、以及资产折旧等许多非交易和事项,会计基础无法提供这方面的信息,由此掩盖了政府真实的财务状况,成为导致错误决策、糟糕管理和过高财政风险的重要原因.

6,建立政府财政管理信息系统

现代信息与通讯技术的迅速发展和应用为增进财政透明度提供了极为广阔的前景,目前发达国家已经广泛应用政府财政管理信息系统(简称GFMIS系统).在这些国家中,GFMIS能够为包括公共财政管理者、决策者、立法机关、审计机关、财政分析人员、政府债券的投资者、信用评级机构以及一般公众在内的各类信息使用者,随时方便地提供所需要的各种财政预算信息.以政府财政总量至某个具体的公共规划,种种信息均可从该系统中得到.2002年,我国已经启动了“金财工程”,即政府财政管理信息系统.按计划2008年“金财工程”建设全面完成.各地方都已经建成了以细化的部门预算为基础,以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式的财政综合管理系统.但从目前来看,我国的“金财工程”要完成各种整合并使之运作良好,尚需诸多时日,而恰恰该工程的应用是从技术上保障财政透明度的关键.