法规环评胜于“环评风暴”

2005年1月至2007年7月,国家环保总局先后四次掀起“环评风暴”,在全社会引起广泛关注,也让更多公众认识了解了“环境影响评价”.

从这四次“环评风暴”的走向分析,“风暴”所针对的目标从违法开工的建设项目扩大到行业,直至今年扩大到地区和流域,涉及的环评也从项目环评扩大到了规划环评.从各方面的分析来看,关于规划环评方面的法律规定还存在一些不完善之处,“区域限批”和“流域限批”的措施仍然缺乏明确的法律依据.因此,对我国环评法中的规划环评等制度进行认真研究,寻找完善环评法律制度的路径,具有重要的现实意义.

环评法对规划环评规定的不完善之处

(一)规划评价范围过窄,不包括国民经济和社会发展规划

从规划环评的范围看,目前环评法所界定的“规划”,并不包括国民经济和社会发展规划,这是存在环境隐患的一个重要原因.我们知道,在我国所有的规划中,对国民经济和社会发展具有最深远、最重大影响的,就是国民经济和社会发展规划.这个规划每五年制定一次,它的制定和实施,不仅对国民经济和社会发展产生重大影响,同时也对环境产生重大影响.如果我们不对这个带有宏观性、根本性的规划进行环评,而只对那些范围较窄、影响较小的规划进行环评,无疑是“抓了芝麻,丢了西瓜”.

(二)指导性规划和指令性规划之间分类不清,主管部门难以把握

环境影响评价法第9条明确规定：依照本法第7条、第8条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围,由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门规定,报国务院批准,这一规定的初衷在于根据环境保护工作的实际需要和现实可能,要对那些有可能造成严重不良影响的规划进行全面严格的环境影响评价,防止该类规划实施后可能出现的环境污染和生态破坏的后果发生.而对那些不会对环境造成较大影响的规划,可以不作全面严格的环境影响评价,减少不必要的评价成本的发生.

但是,实际工作中,规划的内容往往是“你中有我,我中有你”,规划之间的界限难以分清,有关部门很难对规划作出合理的分类.其结果,往往是那些可能对环境造成严重不良影响的规划,被分成了综合规划或者专项规划中的指导性规划,逃避了规划环评中的公众参与程序和专家评审程序.这样的规划制定和实施后,就很难避免破坏环境的后果发生.

(三)环保部门在规划环评中的地位模糊不清,不利于规划环评工作的开展

环境影响评价法第13条规定,设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案、作出决策前,应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查.审查小组应当提出书面审查意见.这一规范的初衷在于,考虑到规划环评涉及到对政府行为进行评价,具体由谁负责组织对规划的评审还是由有关部门指定更容易为政府所接受.

但是,在当前实际工作中,许多地方的环境问题之所以十分突出,根源恰恰在于地方政府为了追求短期的经济增长速度和财政收入,公然违反国家的环境保护法律和的指令.因此,对地方政府的违法行为,必须采取有针对性的措施加以解决.如果在规划环评的专家评审中,不是由环保部门负责组织专家进行评审,而是由政府指定的其他部门来组织,可能更加不利于环境保护的要求.

(四)缺乏配套法规

2005年就启动了《规划环境影响评价条例》的立法工作,但由于各部门和地方有不同意见,短期内还不能出台.具体原因主要包括以下两点：一是部门职能交叉,环保部门在规划环评实施中的综合协调和管理的职能部门得不到明确的法律界定；二是规划环评所注重的长期利益、全局利益往往与有些部门和地方所追求的短期利益、局部利益相冲突,致使很多地区和部门对这项工作不但不热心、不支持,反而以种种理由逃避其在规划环评中的责任.

完善我国城市规划环评制度的几点建议

扩大规划的范围,将国民经济和社会发展规划纳入规划环境影响评价的范畴,取消综合规划环评和专项规划环评的分类,取消专项规划环评中指导性规划环评和指令性规划环评的分类；取消规划环评中公众参与和专家评审的限制,使所有的规划环评,除需要保密的情形外,都应当包括公众参与和专家评审程序；建议在环境影响评价法中明确规定由环境保护部门负责规划环境影响评价的评审工作,这可能更加适应我国现行法律法规和实践的需要.

(二)适时开展对法规的环境影响评价

法规的制定和实施,深刻地改变了我国的经济和社会生活,同时对环境问题已经产生并将继续产生极为重大的影响.实践中,有的法规在制定过程中,有关部门并没有对其可能产生的环境影响进行评估,甚至就没有考虑过环境影响问题.因此,有的法规出台并实施后,就不可避免地对环境造成了不利影响.

一些发达国家为了从根本上遏制法规出台后对环境可能造成的不良影响,很早就开展了战略环评.评价的对象除包括规划外,法规也占有重要地位.例如,1969年,美国制定了《国家环境政策法》(简称NEPA),首次规定了环境影响评价制度.NEPA规定,凡是联邦政府的立法建议或其他对人类环境有重大影响的联邦行动,都必须对其进行环境影响评价.即,由联邦政府行政机关向国会提出的议案、立法建议、申请批准的条约,以及由联邦政府资助或批准的工程项目,制定的政策、规章、计划和行动方案,都必须对其进行环境影响评价.再如,欧盟1996年提出《特定规划和计划环境评价指令》的议案,要求成员国在批准或采纳一项规划和计划之前应对其潜在的环境影响进行充分的分析、论证和评价,并提交公众审议,而且该指令对哪些规划和计划应当进行评价以及评价的内容和程序都作了规定.

对法规进行环评,在我国已有先例.例如,上世纪90年代,江苏省委、省政府就明确规定,各部门起草规范性文件,都应当进行环境影响评价,并在实践中总结出一些宝贵的经验.其他一些地区也作了很多有益的探索.

值得一提的是,我国《环境影响评价法(草案)》的第4条曾规定：“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件,应当进行环境影响评价”,即将国务院制定的行政法规和有关部门制定的规章列入了环评范围.这本是“我国环境影响评价制度的一项重大建树和突破”,却被有关方面以该环评“缺乏可操作性,缺乏经验,立法条件尚不成熟”等为由而在正式立法中删去了,致使本应成为立法亮点的这一部分没能出现在最终公布的法律中.

笔者建议国务院抓紧审查《规划环境影响评价条例》草案.对于已经看准的制度和措施,应当旗帜鲜明地予以支持,对那些尚存在分歧的部分,应当抓紧协调,必要时可提请国务院领导同志作出决断.

建议全国人大常委会在适当的时机修改现行的环境影响评价法.通过修改,一方面加大对违反环境影响评价法的责任追究力度,另一方面可以扩大规划环评的调整范围,同时将对法规的环评纳入到法律的调整范畴,从而使我国的环境影响评价法真正成为一部适应我国经济社会可持续发展的需要、为实现全面建设小康社会目标提供有效保障的现代化的法律.

责任编辑　张润东