中国建立行政法律咨询机构

【摘 要】“拒权力关在笼子里”是现代法治社会的基本理念.文章试图构想建立一种专门为行政机构提供以法律建议为主的咨询之机构,该机构在人事和财政上都不受行政的控制,具有很大独立性和公益性,同时还具有公开、透明、自治等特性.通过组织公众参与行政和利用自身专业知识为行政提供咨询,它更能对行政行为的不合法、不合理起到有效的事前预防作用.

【关 键 词】咨询委员会；公开公正；透明

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278（2013）07-166-01

一、行政法律咨询机构之概念

所谓咨询,是由“咨”和“询”两个词组成的复合词.《现代汉语词典》对“咨”的词义解释是：“跟别人商量”；对“询”的解释是“询问”；对“咨询”的解释是：“征求意见”.“咨询”的一般涵义是询问、商量、谋划.传统意义的咨询就是“向有识之士求教解决相关问题的对策”.在实际生活中,“咨询”也可以通俗地理解为参谋、顾问,含有商量、请教、询问、征求意见的意思.由此可推,法律咨询就是提供法律方面的意见、建议,行政法律咨询机构就是指以向行政机构提供法律方面的意见、建议为主的非行政性的组织、团体.

二、建立行政法律咨询机构的必要性

需要是一切创造的原动力,行政的性质决定了在其体系内部寻找克服自身缺点的局限性,建立行政法律咨询机构就不失为一种好的策略.

(一)建立行政法律咨询机构符合宪政理念的需要

我国宪法的基本原则是：人权原则、基本人权原则、权力制约原则和法制原则.尽管“宪政就是限政”的理论具有一定的合理性,但是宪政的要求并不仅仅是限政.保障人权和限制政府并非有必然的关系,政府良好有效的运作才能更有利于保障人权.

(二)行政的性质决定了建立咨询机构的必要性

行政的本质属性决定了行政主体的行政行为离不开对法律咨询机构的参谋.王名扬在《美国行政法》中对行政官僚制进行了全面地分析,他认为：虽然官僚制具有活动范围大、效率高、客观性等优点,但任何制度不可能只有优点而无缺点.行政过程中,形式主义、官僚主义、方式僵硬、行为迟延、公文旅行等方面是行政本身所难以克服的附随品.那么,怎样才能既不使行政权受到过分的束缚,又不使其过于膨胀,便是人们至今仍没有完成而又不能回避的艰难课题.

(三)对怎么写作型政府的要求是行政需求咨询机构的外在条件

改革开放几十年来,行政虽然比计划经济时有了大的进步,但是由于当代社会利益多元化、阶层多元化,市场经济对公平、自由、平等、秩序的要求,社会公共利益、公共秩序,社会福利等方面都对行政提出了更高的要求.政府必然要转换角色,从管理型向怎么写作型转变.政府不仅要“有所为,有所不为”,还应知道“如何为”,“为”到何种程度.公共事务的剧增、公众期望值的增加、法制政府的趋势和要求,构成了理性政府对咨询机构需求的外在条件.

三、建立行政法律咨询机构的可行性

行政权和咨询机构二者不同的性质决定了前者对后者需求的必然性.咨询机构的、自治、独立、透明、被动的性质与行政所享有的广泛而复杂的权力、效率性、主动性具有天然的互补性.

任何具有权力的人都倾向于滥用权力,直到他遇到限制为止.行政法律咨询机构的可行性在于,对行政甚至是立法和司法来说它只是一种工具而已,用与不用、如何用,都受制于使用主体的支配.咨询机构的目的、方法、人事构成方式等都可由主体自由选择,非常灵活.行政法律咨询机构的优点和行政权的缺点、国内外咨询机构组建的经验和教训以及该咨询机构的工具性、易操作性的特点,使在我国组建行政法律咨询机构成为可能.

四、建立行政法律咨询机构的可操作性

组建行政咨询机构应把握的原则是：一方面要具有司法机构的公正、理性,立法机构的、平等的特点,另一方面还应突显其自身的自治、自主、公开之优势.同时,为避免该机构与行政的关系过于亲密而被其俘虏或传染,应从人事、财政方面与行政独立.

从机构的功能上来说,以为行政机构提供法律咨询为主,兼具对重大的具体行政行为（如行政计划、行政指导、行政合同等）提出客观的可行性分析.

从机构的活动程序来说,要体现公开、、透明的宗旨.咨询机构有立法机关的特性,但无立法机关代表公众意志的权力；有司法机关的独立、公正特性,但无司法机关的裁判权力.所以它只能依靠公正、公开、透明的程序,及时披露信息.

五、组建行政咨询机构的意义

1.通过咨询委员会的会议、讨论、听证,行政机构能够利用社会上的广泛的知识和经验,达到更成熟的思考,相应的行政行为会更加合情合理.

2.通过吸收公众参与,加强政府和社会的联系,改善政府和外界的关系,特别是在政府的声望低落,社会人士指责官僚主义的时候,咨询委员会是沟通管理者与被管理者之间的桥梁.

3.提高行政效率和质量.咨询机构利用自身的专业知识组织社会公众有序地社会管理,使行政机关的行政行为更加人性化,有助于双方关系的和谐,促使行政机关依法行政,建立法治政府、诚信政府.