精神卫生法立法史

精神卫生立法看似是某一狭窄专业的行业立法,实则体现着国家政治、经济、文化、医疗卫生和人权保障等诸多方面的现状.

大多数精神疾病至今病因和发病机理不明,缺乏有针对性的防治措施和手段.

精神疾病导致部分患者难以预料地自伤或伤人毁物,对社会治安和稳定具有潜在的危害性.因此,精神疾病患者在世界各国均承受着偏见和歧视.他们属于社会的弱势群体,在生活、工作、学习、人际交往甚至医疗等方面,均面临着比其他疾病患者更多的困难.

为改变这种状态,国际社会、各国政府和广大精神卫生工作者进行了长期不懈的努力.其中一个最重要且有效的措施便是,开展精神卫生立法.

追本溯源

从历史上看,中国周朝已有法律规定,对“遗忘”者犯罪应减轻罪责,对“幼弱”、“老旄”和“愚蠢”这类精神发育不完善或不健全的人,犯罪应减轻罪责.

600年后,古罗马共和国的《十二铜表法》也有了对精神病患者、痴呆者、丧失某些行为能力者,进行监护的规定.

其后相当长的历史时期,各国法律法规涉及的精神卫生问题,主要是对违法的精神障碍者刑事责任的判定,如中国《唐律》、《宋律》中的个别条款,1669年俄国的《新法令条款》,1843年英国的《麦克诺顿条例》,1870年美国的《汉姆斯菲条例》等.

1890年英国公布的《精神病人法》强调,要保护精神病患者的权利和财产,不得非法拘禁精神病患者.20世纪初英国的亨利莫兹利（HenryMaudsley）在伦敦修建了一所新型精神病院――莫兹利医院,要求每一个住院患者都像住在普通医院一样,是自愿的.1915年,英国议会通过一项法令,同意让精神病患者自愿住入该院.1930年英国颁布了《精神病治疗法》,以莫兹利医院为榜样,规定凡能够且自愿签名的住院者,可住入精神病院,为期一年.

精神卫生立法看似是某一狭窄专业的行业立法,实则体现着国家政治、经济、文化、医疗卫生和人权保障等诸多方面的现状.因此,国际社会和各国政府近二十几年来,相当重视这一问题.1930年代以后,欧美大多数国家都相继制订了各自的精神卫生法律法规,以保护精神障碍患者的权益.尤其自1990年以来,精神卫生立法在全球形成.

在亚洲,日本早在1950年代就有了《精神卫生法》,1992年在WHO指导下修订成了《精神保健法》,1995年7月修订实施《精神保健与福利法》,以后又进行过修订；中国香港地区也于20世纪50年定了精神卫生法规,现行的《精神健康条例》也经过了多次修订；中国台湾地区于1990年颁布《精神卫生法》,2007年进行了修订；韩国也在WHO指导下于1992年颁布了《精神卫生法》.

至2001年,接受WHO调查的160个成员国中,已有3/4的国家和地区有了精神卫生法,其中近一半是在过去10年里制定和颁布的.已经立法的国家和地区在wH0全球各大区所有成员国中所占的比例是：在非洲占59%、美洲占73%、中东占59%、欧洲占96%、东南亚占67%、西太平洋地区占72%（中国即属于该区）.

与世界上其他地区一样,长期以来,中国广大精神障碍者饱受疾病痛苦和偏见歧视的双重折磨,合法权益和人格尊严均得不到充分保障.整个精神卫生事业也因缺乏完善的政策和法律支持,而处于较为落后的状态.随着经济与社会的持续发展、各项政策尤其是保护弱势群体的政策不断完善、大众法律意识的不断增强、医学科学的不断进步,以法律手段保障精神障碍者权益和促进精神卫生工作发展日趋迫切.此外,随着广大人民群众健康需求的不断提高,通过立法促进国民精神健康水平的提高,也已受到越来越多的关注.

法立中国

中国的精神卫生立法是一项简单个案,但以其前后27年之曲折经历,仅在国务院和全国人大就曾先后两次在全国范围内公开征求意见的热烈争议之境况,覆盖13亿人口的法律覆盖影响之广泛程度而言,是世界其他国家所未及的.

中国的精神卫生立法历程大致经历了3个时期：20世纪80年代、20世纪90年代与21世纪.

20世纪80年代,是中国精神卫生立法的拓荒期.在这一阶段,不仅中国国内没有可借鉴的文本或相关规范,国际上可资参考的文献资料也寥寥无几,且大都较陈旧.当时除了联合国、WHO、世界精神病学协会（WPA）等国际组织和学术团体的相关声明、宣言,并无其他相关文本.因此,中国的首要目标是,填补精神卫生工作中所面临的主要法律空白,例如住院问题、司法鉴定程序问题等.

这一时期,中国曾多次采取专业性会议讨论和向全国有关单位和专家书面征求意见的方式,征求修改意见,在此基础上进行多次反复修改.WHO也先后于1987年、1990年派遣专家来华举办立法培训班,为中国立法提供了大量帮助.

直到1991年7月,中国精神卫生法修改至第十稿,这些草案的立法宗旨始终都是“保障人民的精神健康,维护居民患精神疾病以后的合法权益,促进精神卫生事业的发展”.仅在第十稿时增加了“加强精神卫生管理、维护社会安定”的表述.由此可见,当时草案各稿虽然内容涵盖相对较窄、条款多为原则性的表述、法言法语使用尚欠规范,但总体上既遵循了国际主要的立法原则、借鉴了发达国家相关立法规定,又契合了中国精神卫生工作的实际需要.

20世纪90年代,虽然WHO在1995年、1999年仍一如既往地派遣专家协助原卫生部举办精神卫生立法讲习班或进行考察指导,力图动员政府和社会重视这一工作,但是由于中国经济高速发展,使得经济领域的立法成为当时法制建设的当务之急.1989年政治风波和1999年邪教事件的先后出现,也牵扯了社会立法领域的主要精力.精神卫生立法意愿在整体上不够强烈；资源和保障水平的总体落后以及地区间不平衡,也在一定程度上阻碍了立法的顺利进展；精神卫生政策和怎么写作体系本身尚不健全,也使法律制度的设计面临难以落地的尴尬.自1991年后,中国的精神卫生立法进程几近停止,进入了近10年的观望期.

然而,1999年的“北京/WHO精神卫生高层研讨会”和“上海/WHO精神卫生高层动员会”,将新世纪的中国精神卫生立法推入加速期.

1999年,WHO在与北京大学合作举办立法培训项目后,专家组修改完成了中国精神卫生法草案第十一稿.2000年11月以后,该法律草案的调研和修订进入常态化.而卫生行政部门乃至全社会对该法律制定的重视程度,也不断提升.

2002年,原卫生部颁布的《中国精神卫生工作规划（2002-2010年）》在总目标中,明确提出“加快制定精神卫生相关法律、法规和政策”；并且将“开展《中华人民共和国精神卫生法（草案）》立法调研、起草、论证,及时报请国务院审核并送全国人大审议”列入了保障措施之中.2004年,由国务院转发的《关于进一步加强精神卫生工作的若干意见》也对此加以重申.

自2002年以后,全国人大与全国政协代表呼吁尽快出台精神卫生法的提案数和联名数,均呈显著增长的趋势.中国精神卫生立法工作组专家积极参与了WHO精神卫生立法一系列工作,如对《WHO精神卫生,人权与立法资源手册》编写和培训.

自2005年以来,挪威医学会（NMA）先后与中华精神科学会（CSP）和中国精神科医师协会（CPA）合作,在中国举办“精神卫生立法宣传骨干系列培训项目”,迄今已举办8届,培训中青年精神科医生300余人.

在这一时期,中国的相关地方立法工作也开展得卓有成效.自1996年以来,上海市启动精神卫生地方立法调研,历时5年,于2001年12月28日通过并颁布了中国大陆第一部精神卫生地方性法规《上海市精神卫生条例》.2006年4月～2011年8月,又有6个地区也先后颁布实施了地方精神卫生条例（见表）.在此时期,与中国大陆具有相同或相似文化传统的日本及台湾地区等已经修订或新推出了精神卫生立法,为大陆的地方立法提供了有益参考.各地方立法的成功,又为国家法的制定提供了有力支持.

随着经济社会的发展、政策措施的不断完善、怎么写作模式和技术的不断积累,许多立法规定,如各级政府职责、精神障碍的预防、患者权益的保障、社区为基础的康复等,已不再是无本之木,立法者的立法意愿和解决难题的信心大大提高.与此同时,多数法律制度的设计,都在国际通行的原则基础上,体现了中国精神卫生怎么写作传统与资源保障,并突出了保障患者权益、规范怎么写作和促进事业发展的宗旨.

2012年10月26日,十一届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国精神卫生法》,并于2013年5月1日实施.至此,中国的精神卫生立法工作终于结束了长达27年的长跑历程.