行政诉讼举证责任

[摘 要]《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）与刑事诉讼法、民事诉论法构成了我国三大诉论法律体系,而举证责任的分配是行政诉讼区别于刑事诉讼和民事诉论的一个重要特征,《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件.从而奠定了在行政诉讼中被告承担举证责任的法律依据,使得证据责任的分配在行政诉讼中与“谁主张,谁举证”的民事诉讼相区别.

[关 键 词]行政诉讼；举证责任

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1009-914X（2014）24-0119-02

1引言

近年来,由于各种原因行政诉讼案件数量不断增加.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件.法律设制由被告承担绝大部分举证责任的制度,有效地保护了行政诉讼原告的合法权益,从制度层面保证了行政诉讼的公平和效率.但是不可否认的是,各种离奇的行政诉讼争议往往以戏剧化的结局出现在公众视野内,公平和正义无法在实务中得到完美的体现,各种人为的因素导致了行政诉讼中原告依旧处于相对弱势的局面.而在各种影响司法判决的因素中,对于证据认定的“灵活”理解和对举证责任的“巧妙”人为操作成为蛀蚀司法公正的主因.本文从举证责任的概念出发,立足我国现有的举证责任分配制度,论证其科学和合理性,并进一步分析在各种行政行为诉讼当中举证责任的分配特殊性,希望能对保护行政相对人合法权益,实现诉讼的公平和正义有所裨益.

2举证责任的概述

2.1举证责任的基本概念

举证责任是指在诉讼中承担证明责任的当事人提供和运用证据支持自己的主张,证明自己的主张是成立的,否则将承担败诉不利后果的制度.在司法实务中,双方或者多方当事人都会向法庭提交据,以支持自己的主张,当一方当事人所出示的证据不能证明自己所主张的事实,而对方当事人就这一事实也没有提供达到确信程度的证据时候,就会使得案件事实陷入真伪不明的状态,而举证责任制度的存在,就是为了解决这一状态带来的不良后果.

诉讼史上对举证责任的表述最早可以追溯至古罗马时期,人们对举证责任的关注和孜孜不倦的探索,源于司法机构审判职责的行使必然性和案件事实清晰的或然性的矛盾.一般来讲,对所有的司法机关而言,判决和裁定作为一项司法活动的必要环节,对当事人利益起着至关重要的作用,而这种裁判根源于法律的规定和对案件事实的认定,当证据不足以支持双方当事人对事实的主张时,司法机关的判决仍然需要进行.立法者所需要考虑和设计的,不仅仅是一种正常的“立案调查--搜集材料--判别证据--认定事实--需求法律依据--作出判决”司法逻辑,还有对司法成本、现实状况的考量.因此当事实无法查明,需要把不利后果归于一方当事人,从而避免“无法判决”的尴尬场景.这就是举证责任存在的必要性.因此,举证责任从本质上而言是一种不利后果的分配制度.

区别于司法机关在案件事实明确、证据充足的情况下做出的判决,在“事实不清楚、证据不充分”情形下因“举证责任”而做出的司法裁判直接对当事人的利益产生了巨大的影响.作者认为,基于“事实清楚、证据充足”而做出的判决是一种绝对意义上的“事实司法公正”,而基于“举证责任”由一方当事人承担不利后果做出的裁判是一种“相对的程序上的公正”.这样一种在没有完全清晰事实真相,仅仅依据事先的风险分配而做出的裁判,通常很难让一方当事人信服.也正是基于这个原因,对举证责任的设计必须做到严谨科学,必须尽量的做到让双方当事人“权益平衡”.因此,在民事诉讼中,承担举证责任的以“谁主张,谁举证”为基本分配原则（除了极少数情况下举证责任倒置）；而在行政诉讼中,理应由作为被告的行政主体承担主要的举证责任.这正是立法者出于对诉讼当事人实际的诉讼地位、诉讼能力等因素的考虑而划分的结果.

2.2两大法系行政诉讼举证责任的异同

1883年,德国学者尤里乌斯首次将举证责任区分为“实质上的举证责任”和“诉讼上的举证责任”,当时这种划分方法在德国理论界占有主导地位,并对大陆法系国家产生了深远影响.按照他的构想,举证责任由两部分责任构成：其一,是指在诉讼发生以后,当事人主动向法院提出证据的行为责任；其二,是指引起法律关系发生、变更或消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时,当事人因现有法律的规定,按照不能证明的事实的性质分别承担不利于自己的法律后果的责任.因此,在大陆法系国家,举证责任可被定义为：在诉讼上无论如何也无法确定判断一定法律效果的权利发生或者消灭所必要的事实是否存在时（真伪不明的情况）,对当事人有法律上不利于自己的检测定被确定的风险,也就是事实未被证明,就产生所主张的有利的法律效果不被承认的后果.

可以看出,两大法系对举证责任的划分方法虽然不同,规制原则的表述虽有差异,但在最终结果上还是殊途同归.

3我国行政诉讼举证责任的分配

3.1行政诉讼举证责任分配的法律条文规定

目前,我国现行法律中关于行政诉讼举证责任分配规则的规定主要在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）等法律法规、司法解释文件中.

《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”.

《若干解释》第27条规定：原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过法定期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项.同时,在《证据规定》细化了《若干解释》关于原告举证责任的部分内容,在第4条和第5条与《若干解释》的上述规定有所不同,表现在：第一,《证据规定》增加了下列除外情形：被告依职权主动履行法定职责的,原告不负举证责任；原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能作出合理说明的,原告不负举证责任.第二,《证据规定》进一步明确了被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任.第三,《证据规定》取消了“一并提起的行政赔偿诉讼中”的限制,规定为：在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为所造成的损害事实提供证据.第四,《证据规定》取消了“其他应该由原告承担举证责任的事项”的兜底条款.

3.2对法条规定的举证责任的解读

从上述法条规定可以看出,我国在行政诉讼举证责任分配问题上一个由粗放到精细的动态变化过程.

在《行政诉讼法》中,明确了“证明行政行为合法”的举证责任归被告的基本原则.由于整个行政诉讼的核心问题就是行政行为是否合法的问题,因此《行政诉讼法》的这一规定无疑将行政诉讼的主要举证责任划给了被告.作为处理行政诉讼总的程序法律,《行政诉讼法》在举证责任分配问题上提出了有别于民事诉讼的制度.从立法的角度实现了对行政行为相对人利益的保护.其主要缺憾在于,除了行政行为是否合法,在行政诉讼中所要证明的其他事实的举证责任并没有被明确,易于误导法院和双方当事人；同时,也无法解决行政不作为案件中的合法与否的问题.

于是,在《若干解释》中,对于如何理解行政诉讼举证责任,国家司法机关提出了更为细致的划分,加入了原告举证责任的内容.这是对《行政诉讼法》的有利补充.按照《若干解释》的规定,除了“行政执法行为合法与否”的举证责任外,其他事实的证明责任基本上延续了“谁主张,谁举证”的责任分配制度.如果要对原告的举证责任进行一个种类划分的话,基本上可以归结为两类：一是一般诉讼中的程序证明责任,比如诉讼是否属于法院管辖范围、起诉有没有超过诉讼时限等等；二是辅助被告“行政行为合法性”举证责任的特殊责任,如不作为案件的申请证明责任及行政赔偿诉讼中的损害证明责任等,这些事实的证明原本属于“行政行为合法”的证明范畴,但是从公平、便捷的角度,由原告提出更为合适,故而从“主证明责任”中予以剥离由原告承担.例如在行政赔偿案件的诉讼过程中,如果由被告来证明当事人的损失的话,就存在取证困难的情形,人身损害的要申请医疗体检,财产损失的需要进行评估,而这些证明往往不能再法律规定的举证时限内完成.

但是《若干解释》也存在自身的缺陷,主要表现在：一、对原告举证责任的规定过于宽泛,不利于对原告合法利益的保护.例如,行政不作为案件诉讼没有把依职权和依申请的具体行政行为进行细化,统一规定了当事人应当承担提出过申请的举证责任；兜底条款将当事人举证责任无限放大,变相加大原告诉讼的难度.二、将行政赔偿诉讼中由原告对损害事实的举证责任限定为“一并提出”的行政诉讼.

《证据规则》在《行政诉讼法》与《若干解释》的基础上,完善了行政诉讼举证责任的规定.首先,对被告在具体行政行为上的举证责任问题,进行了进一步细化.如规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件,被告不提供或无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应证据”,又规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当理由,不能在规定的期限内提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请.人民法院准许延期提供证据的,被告应当在正当理由消除后十日内提供证据.逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据.”从而使得被告举证责任有了更为详实的操作办法.

其次,对《若干解释》的部分缺陷进行了重要弥补,最为突出的有以下几点,一是取消了兜底条款.严格限定了原告的举证责任,使得限制了司法机关的自由裁量权限,保证了诉讼的公平公正,在制度上封堵了“添加原告举证压力”的漏洞,二是将行政不作为诉讼进行了依职权的行政行为和依申请的行政行为的区分,有利减少了原告对此负有的不合理的举证负担,也从一个侧面加强了对行政主体主动有效履行职责的监督.

4各类行政诉讼中举证责任的分配研究

《行政诉讼法》规定,行政诉讼的对象是各类具体行政行为,包括行政处罚、行政强制措施、行政保全措施、行政确认、行政裁决、行政仲裁、行政许可、行政复议等等.与美国等西方国家不同,我国没有将行政立法、行政决定等抽象行政行为以及外交、国防等特殊行政行为列入行政诉讼法的范畴,使其成为“不可诉”行政行为.

4.1行政处罚诉讼中的举证责任分配

行政处罚实际上是国家特定行政机关依法惩戒违反行政法律规范但尚未构成犯罪的个人、组织的一种行政行为,属行政制裁的范畴.由于在各类具体行政行为中,行政处罚独特的制裁性,对当事人的利益直接构成了损害,因此,行政处罚也成为行政诉讼的主要案件来源.

在行政处罚的诉讼过程中,被告所应承担的责任,主要是证明行政处罚决定合法、执行合法、过程合法.

决定合法的内容包括：行政处罚的认定事实准确、法律适用正确、证据充分详实,即行政机关必须向法院证明按照现行法律、法规或规章,依赖在“当时”所掌握的证据材料所推断的法律事实,可以作出被诉所指的具体行政处罚决定.

执行合法的内容包括：行政处罚决定作出后,是否按照行政处罚决定忠实地予以执行；是否存在超过处罚决定规定的种类范畴和数量范畴进行了处罚；被执行主体是否适格；执行行政处罚的手段有没有超过自己的权限范畴等.

过程合法的内容包括：告知权利的义务有没有履行；是否听取了当事人的陈述和辩解并如实予以记录；行政处罚过程中,有没有违规操作；是否存在不公平、不公正的情形；行政处罚过程中有无存在违反回避制度的情形等.4.2行政许可诉讼中的举证责任分配

行政许可,基于当事人的申请,行政主体经过对申请的审查而决定是否准许所申请的活动（或从事某种活动的资格）的行政行为.

行政许可诉讼的原告,基本上可以分为两类,一是行政许可的直接行政相对人.通常在行政许可申请不予受理或者不予行政许可的情形下发生行政诉讼.二是与该项行政许可相关的利益当事人,通常在准予行政许可的情形下发生行政诉讼.例如当事人认为知识产权部门宣布某企业拥有某项知识产权侵害了其既得利益等.

在行政许可的诉讼中,被告承担的特有的举证责任包括：

1、证明行政许可行为合法的责任：包括事实合法和程序合法.例如,被告必须证明曾经收到或没有收到原告的许可申请；是否有按照要求对申请材料进行审核；对申请材料的处理方式是否合法；受理或者不予受理行政许可申请有没有相应的法律依据；予以或者不予以许可申请有没有法律依据；在许可过程中存不存在执法人员程序错误等.

2、行政不作为的行政许可诉讼中,被告应负有向法院说明不作为的理由,如没有收到当事人申请材料；是否存在延长许可审查的缘由及有没有履行延长许可审查、决定期限的手续等.

3、如果行政许可事项涉及相关技术、设备、人员资格等特殊条件限制的,行政机关基于此限制作出行政许可决定而引发诉讼,因向法院提交该限制条款的法律法规文件原文,并说明其效力.

4、如果行政许可事项为存在数量限制的行政许可,行政机关基于当前许可已经饱和的理由而做出行政许可决定的,行政机关应向法院提供证明市场饱和程度的证明.

5、其他基于行政许可特性,与证明“行政许可合法性”有关联的其他事实的举证责任.

原告在行政许可的诉讼中,除了一般性的举证责任以外,还具备下列特定的举证责任.

1、在自身的行政许可目的没有达到的前提下,向行政机关提出过行政许可申请的证明.

2、行政机关的行政许可的各种许可决定证明或者不作为证明.

3、行政许可行为对自身利益损害的证明.

4、因对行政机关某项行政许可对自身既得利益造成损害而提出行政诉讼的,负有证明自身既得利益合法性的举证责任.

4.3行政复议的诉讼中的举证责任分配

行政复议是指对行政执法行为实行行政监督的准司法行政行为行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,按照法定的程序和条件向有关行政机关提出申请,受理申请的行政机关对其具体行政行为进行复查并作出复议决定的活动.

根据行政诉讼法第二十五条规定：经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告.

在行政复议诉讼案件当中,被告负有的特殊的举证责任包括：

1、行政复议程序合法的举证责任：行政复议是否按照行政复议法规定的程序进行；行政复议机关是否合格；行政复议是否在规定时限内完成；复议的具体办案人员有没有出现程序错误；

2、行政复议事实合法的举证责任：行政复议机关认定事实的证据是否充足详实；认定的事实是否准确；作出的行政复议决定的法律依据是否合法,适用法律法条是否准确；改变原具体行政行为的复议决定是否在自身职权范围内等.

3、行政复议的不作为诉讼中,是否存在超期或者延期的事实、理由、依据；是否存在复议中止的特殊事由造成不作为,是否及时告知原告延期或者中止事项；

原告所负有的特殊举证责任与一般行政诉讼类似,但是在行政复议的诉讼中,原告必须对复议机关行政复议改变原行政行为或者不作为提出证据.

4.4行政确认中的举证责任

行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别,通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为.行政确认权是行政权的一种,行使行政确认权的表现形式是行政确认行为.行政确认广泛存在于行政主体事前、事中和事后的各项行政活动之中,不可避免地对公民的合法权益造成一定影响.

行政机关的行政确认,同样可以分为依申请和依职权两种类型.前者如婚姻关系的确认和解除,后者如机关对交通事故现场进行的检查、勘验、检验等行为.在行政确认的诉讼当中,原告和被告承担的举证责任与一般行政诉讼举证责任相似.基于行政确认针对即存法律关系和法律事实进行证明的特殊性,原告除了承担一般诉讼举证责任外,还必须向法院提出该事实和关系存在状态的证据.例如,在门未对交通事故现场进行检查、勘验、检验的确认工作诉讼中,原告必须证明交通事故确实存在.

4.5行政强制措施诉讼中的举证责任

行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中,依法对公民人身自由进行暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施.行政强制措施主要包括两个方面：一是对人身的强制.指、海关、国家安全医疗卫生等行政机关,在紧急状态下,对公民的人身自由依法加以限制的行政行为,主要有：强制、约束、收容、劳动教养、强制遣送、强制戒毒和强制治疗,扣留、强制带离现场.二是对财产的强制,包括：冻结、扣押、查封、强制隔离等.

在行政强制措施的诉讼当中,相比一般的行政诉讼,双方当事人举证责任具有下列几个特征：

1、被告必须对采取行政强制措施的条件是否充分承担举证责任.如行政机关如果采取强制戒毒措施,必须对当事人是否存在吸毒现象进行举证.

2、被告必须对行政措施的幅度和程度是否恰当负举证责任.行政强制措施的强度是否恰当不仅仅是行政行为是否合理的问题,更是一个合法性问题.

3、某些场合下,原告必须证明所受到的损失是由被告行政强制措施的不当而引起的.由于行政强制措施必然引起当事人权益的损害,因此,原告的受损事实中应不包括正当的行政强制措施造成的影响.

当然,具体行政行为种类繁多,除了上述几种外,行政裁决、行政调解、行政保全措施等均可能造成行政诉讼.

5结束语

综上所述,举证责任制度作为行政诉讼中最为重要的核心制度之一,在司法实务中起着举足轻重的作用.在法律关系日益复杂、举证难度逐渐加大的今天,为成功的完成行政诉讼审判程序,实现程序公平和司法正义,必须严格执行我国诉讼法律法规所规定的举证责任分配制度、正确区分诉讼当事人的举证责任.也只有这样,才能使得行政主体不断加强法律意识,规范行政行为,防止行政权力的无限扩张和滥用.