行政补偿诉讼的调解制度

【摘 要】行政补偿争议的司法救济途径不明,法律应当把行政补偿争议明确纳入行政诉讼受案范围.调解作为解决行政补偿纠纷的有效方式并未在行政补偿诉讼中明确规定.行政补偿诉讼的审理过程涉及合法性争议与合理性争议.对于行政补偿行为的合理性争议,在审理过程中应适用调解,并应注意调解程序的设计.

【关 键 词】行政补偿；行政诉讼；调解

行政补偿是现代国家文明的产物,是法治政府的体现.但现今行政补偿的实施却有诸多不畅,司法救济的疲弱为其一.行政补偿争议兼具民事争议和行政争议性质,虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了被征收人对补偿决定不服可以依法提起行政诉讼的权利,但法律法规对其他类型的行政补偿的司法救济途径却没有明确规定.调解作为重要的纠纷解决方式,我国《行政诉讼法》并未明确将其纳入行政补偿诉讼中,而只规定了与行政补偿诉讼类似的行政赔偿诉讼可以调解.虽然法律没有明确规定,但实践中已经存在行政补偿诉讼适用调解的情形,由于程序及效力、救济不明导致问题频发,影响纠纷解决.

一、行政补偿诉讼兼有合法性争议和合理性争议

根据行政补偿是否依照法律规定进行,行政补偿可分为法定补偿与裁量补偿.法定补偿,是指行政机关以及其他行政主体依照法律、法规和规章的明确规定给个人、组织的补偿.法定补偿包括三种形式：一是应否补偿以及补偿的方式与数额均由法律、法规和规章作出明确规定,行政补偿义务机关没有裁量余地,只能严格依法进行；二是法律、法规或规章明确规定予以补偿,但对如何补偿未作规定,留由行政补偿义务机关裁量；三是法律、法规或规章明确规定应予补偿,并规定了补偿的界限和标准,但行政补偿义务机关在如何补偿方面有一定的裁量余地.裁量补偿,是指法律、法规和规章对合法行政行为造成的损害是否应作补偿未作规定,而由当事的行政机关或其他行政主体根据公平合理原则裁量作出决定.法定补偿与裁量补偿的主要区别在于法律、法规和规章是否有应予行政补偿的明确规定,而不在于行政补偿义务机关在补偿过程中有否有裁量因素.[1]

虽然法定补偿也可能有合理性争议,但主要引发的是合法性争议,而裁量补偿则主要产生合理性争议.在我国现行行政诉讼法框架内,合理性争议并没有纳入受案范围,但这不利于解决纠纷,保护相对人权益,长期以来为人诟病,也是最近行政诉讼法修改的讨论热点.笔者认为行政补偿诉讼不应区分合法性争议和合理性争议,相关争议都应纳入受案范围,但在是否适用调解上应该进行区分.

二、行政补偿诉讼的合理性争议适用调解

调解作为一种行之有效的解决纠纷方式,对于行政补偿诉讼大有裨益,但是却不能适用于所有行政补偿诉讼,其适用于合理性争议.

(一)保证行政权力不被随意处分,不能突破法律底线

公权力具有不可随意处分性,公权力的处分与公共利益息息相关,随意处分会损害公共利益,降低政府形象,严重时会危及政府合法性.调解产生的前提是诉讼客体实体上处分权的存在,但行政权力的处分必须谨慎.行政职权的行使方式、范围、程序等都是法定的,合法是行政行为应该达到的最低标准,没有协商的余地,不能通过调解突破法定框架.所以行政补偿诉讼的调解宜限定在合理性争议范围.

(二)有利于体现违法成本,加强行政机关依法行政

行政机关必须依法行政,按照法律规定的权限和程序行使职权.如果涉及合法性争议的行政补偿可以通过调解解决,则意味着行政机关先前的违法行为不用再明确因为违法而被撤销、确认违法或者要求履行,易让行政机关把违法行为后果看轻,认为违法行为可以通过金钱补偿等方式解决,违法成本过低,影响其依法行政观念的培养.

(三)避免合意的贫困,保护公民权益

哈贝马斯所提出的“真之合意论”,合意是构建行政诉讼调解制度的终点问题,也是起点问题,必须认真对待.[2]“合意在大多数场合是在相互妥协的基础上形成的,而妥协的公正性主要以当事人各方地位平等为前提.”[3]但在行政补偿争议中,补偿方和受偿方的地位不平等,资源、信息等方面处于强势的行政主体可能会使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步,导致行政相对人的合法权益得不到有效保护,有违《行政诉讼法》的初衷.[4]合法性争议的行政补偿诉讼不能调解,因为补偿至少是在法律规定的最低限以上.如果合法性争议的补偿也能调解,则在调解过程中由于双方的妥协,特别是相对人由于畏惧公权力、担心诉讼成本等因素,可能接受法律最低限以下的补偿,造成“合意的贫困”,这不利于公民权益的保护.

三、行政补偿诉讼调解制度程序设计

为避免使合意沦为恣意,自愿沦为强制,对调解过程给予一定的程序保障就必不可少,但又无需过于严格,应当兼顾效率、公平、利益三者的平衡,尤其防止行政机关借用调解损害相对人利益.[5]

笔者建议行政补偿诉讼调解的启动应该由原告提出或者由被告提出且原告同意,经法院审查后开始.调解制度是建立在平等自愿的基础上,法院作为中立第三方,在诉讼关系中应该消极被动才能保证公平,所以调解应该由当事人申请启动,而不宜由法院依职权启动.

但笔者认为当事人启动程序应该分别设置.调解的目的主要是解决纠纷,原告作为利益可能受损一方,且地位又相对不利,此时应多考虑原告的诉求.所以调解如果是原告提出,则可以启动；如果是被告提出,则需要原告同意才能启动.这样做的目的是为了避免行政机关为了用较为复杂的诉讼程序去拖延原告,使原告畏惧诉讼而故意不接受调解.

法院针对原告的申请或者原告同意的被告申请进行审查,区分出合法性争议和合理性争议,对于符合条件的争议进行调解.

民事诉讼调解是在任何时候都可以提出来的,因为不涉及公权力,当事人有实体处分权,可以在不违反法律规定的情况下随时凭自愿进行调解.但行政补偿诉讼的调解不能这样.首先因为行政诉讼涉及的处分权不能随意使用,所以调解不是任何阶段都能进行,只能适用于一审.其次行政补偿诉讼调解必须要在区分合法性争议和合理性争议之后才能进行,因为只能对合理性争议的行政补偿诉讼进行调解,所以不能在立案阶段进行,而应该在审理过程中进行.（三）调解过程中证据的出示

在行政补偿诉讼调解过程中,可以实行心证开示.心证开示起源于德国,是德国法官在案件和解过程中行使诉讼指挥权的方式之一.心证开示指“法院在审理开始时、和解方案说明及证据调查终了阶段,均分别说明法院就该事件之理解、想法,指出争点,表明法律上的见解及事实上之评价.即使最终辩论阶段,亦开示接近判决内容预告之法院的法律见解及心证,听取当事人及诉讼写作技巧人之反论,资以得到比较合理之和解的解决或适当之判决.”[6]心证开示的法理基础,来源于防止突袭性裁判――除致力于防止“认定事实的突袭”及“法律适用的突袭”,亦着力于防止“推理过程的突袭”和“促进诉讼的突袭”,以确保获得值得当事人信赖的裁判.[7]这使得调解能够在最大限度上体现双方合意.

(四)调解与判决的衔接

“对补偿争议可使用调解,调解不成,人民法院应当作出判决”[8],不能出现“久调不判”的情况.有些法院为了体现“和谐司法”,降低判决率,即使双方当事人调解并未达成合意,也不对行政补偿诉讼进行判决,出现“久调不判”的现象.此种现象不利于纠纷的解决,不利于当事人权益的保护.所以应该规定调解的期限,建议规定为15天,如果调解不成功,则应该马上进行判决.

如果调解不成需要判决,则面临证据认证的问题.在调解过程中,当事人为了达成调解,可能会做妥协,承认本不存在的证据或者作出不利于己的承诺.如果调解不成则这些“证据”就不应该承认,因为这不是当事人本意的体现,是一种权宜之计,法官在作出接下来的判决之时应该忽略之前调解中达成共识但后来有争议的证据.

综上观之,行政补偿诉讼为行政诉讼,调解在其合理性争议中适用,需要用程序机制予以规范,使得调解在实践中能够得到规范操作,最大限度地发挥调解的作用,保护当事人权益,有效解决争议.