行政裁量权司法审查探析

作者简介：王少（1985―）,男,安徽肥东人,安徽大学2010级宪法学与行政法学专业硕士研究生,研究方向：行政法与行政诉讼法.

安徽大学,安徽　合肥　230601

【摘 要】行政裁量权是行政机关运作过程中无法绕过的一个行为,它行使的合法与合理与否直接对应了行政机关依法行政的效果如何.关于行政裁量权司法审查的研究珠玉在前,原因在于司法审查对于行政裁量权的规范有极大的好处.本文首先廓清了行政裁量权的本质概念,然后论述对其进行司法审查的必要性,最后在前人的基础上并借鉴国外的一般做法,提出从健全立法、明确原则和实质性审查三个方面来构建行政裁量权的司法审查制度.

【关 键 词】行政裁量权；司法审查；制度

一、前言

20世纪以来,社会对国家的要求越来越高,行政管理职能在不断增加的同时,也开始了从管理型向怎么写作型的转化,在这个过程中原先被无限压缩的行政裁量正以前所未有的速度在膨胀.我国随着依法治国的推进,行政机关的职能受到了更广泛、更深入的关注,当前普遍的观点认为,现代行政管理的形式内容都发生了巨大的变化,但在各种行政活动中都大量存在着行政裁量权,可以说行政裁量在某种意义上已成了最基本的行政管理方式.行政裁量权是一把双刃剑,一方面它的科学运用能使行政主体根据具体情况灵活变通地处理问题,对行政效率的提高有着不可抹杀的作用,另一方面它也容易导致行政权力的行使变得更主观、更随意,从而损害到公民的合法权益,破坏社会主义法治进程.依法治国的基础在于依法行政,而依法行政的核心便是控制行政权,尤其是控制和规范最不易把握的行政裁量权.控制行政裁量权的方法在各个国家、各个历史时期都有不同的表现,但行政裁量的司法审查却是被普遍认为是控制裁量权的最有效方式之一,并业已出现了明确的审查标准和审查制度,未来它的发展趋势必然是向上的.因此有必要对行政裁量权的司法审查问题进行研究.

二、行政裁量权概述和司法审查的必要性

(一)行政裁量权概念一览

概念是事物的本质和内涵,在我国行政法学界,行政裁量权在受到众多学者关注的同时也被赋予了各式概念.如姜明安在其主编的《行政法学》中将其定义为“行政裁量权是指行政机关在行使法律未作详细、具体、明确的规定时,可根据自己的评价和判断,确定适当的范围,选择适当的方式、手段,处理具体事项的权利.”［1］罗豪才先生在其所著的《行政法学》中表述为：“自由裁量权是指在法律规定的条件下,行政机关根据其合理的判断,决定作为或不作为,以及如何作为的权力.”［2］王名扬先生在《美国行政法》一书中表述为：“自由裁量是指行政机关对于做出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动或不采取行动.也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内.”［3］杨海坤著的《中国行政法基本理论》中认为“行政裁量权是指国家行政机关在法律规定的原则和范围内有选择余地的处置权力,即法律法规通过概括性的授权,是行政机关可就职权范围内的事项自由判断做出适当处理的权利.”［4］

笔者认为上述关于行政裁量权的概念虽各不相同,但其中对于行政裁量权是指行政主体在法律规定的范围内针对行政管理事项通过合理判断,自行做出决定的本质几乎是相同的.

(二)对行政裁量进行司法审查的必要性

关于行政裁量司法审查是否必要,学界也有很多观点,有的认为不能审查,如台湾学者翁岳生对行政裁量所下的定义即是：“行政裁量乃行政机关在法律积极明示之授权或消极的默许范围内,基于行政目的,自由斟酌,选择自己认为正确之行为,而不受法院司法审查者”.［5］有的认为应当审查,如袁曙宏,赵永伟认为：自由裁量权的扩大为社会发展所必需,加强对自由裁量权的司法审查则是依法行政的必然.［6］还有学者认为,对行政裁量权的司法审查应当仅仅审查其中一部分违法和显失公正的,比如石佑启认为：对行政自由裁量行为的司法审查是法院维护和保障法治的神圣使命.在广度上,所有行政自由裁量行为都应纳入到司法审查中去；在深度上,人民法院只对滥用职权或显失公正的行政自由裁量行为予以撤销或改变,对一般不合理、不适当的行政自由裁量行为则只能留给行政机关处置,法院不能予以改变或撤销,以保持行政自由裁量权与司法自由裁量权之间的必要张力,维持适度的平衡.［7］

笔者认为,能否对行政裁量进行司法审查的关键在于在法律已经授予了行政机关进行裁量的权力前提下,对行政机关在法定范围内的裁量进行司法审查是否具有法律依据.事实上,在《行政诉讼法》中,对行政机关的行为进行司法审查的规定大量存在,立法的本意是通过司法程序对行政机关行使权力的不合法的行为进行审查,但其中有一个特殊的规定是关于行政机关明显不适当的行政处罚法院可依法予以变更,这可以看作是司法机关对行政机关裁量权进行审查的一个依据.通常看来,行政裁量既然属于行政权的一种运用活动,司法机关便完全可以予以审查.

三、行政裁量权司法审查的科学构建

在英国,伴随着行政权的扩张,行政裁量权的滥用越来越突出,司法判例适时对该种行为作了扩大化的解释,将其定位为越权行为,英国的行政裁量权司法审查在这种解释中找到了理论基础；美国则直接通过司法判例的形式确定了制约行政裁量权的标准――正当程序,并且认为对行政裁量权司法审查是原则,不审查却是需要加以论证的例外；［8］德国和日本的宪法法院明确享有司法监督权,并以之来监督政府部门的工作,确保行政裁量权在法定范围内行使,避免滥用.

《行政诉讼法》实施以来,对行政自由裁量权进行司法审查有了法律依据,但审查制度却没有形成具体体系,在范围、原则、标准等问题方面或是缺失规定或是规定不够明确,可操作性不强,存在一定的缺陷.随着依法治国方略的实施,尤其是依法行政的推进,人民对司法的依赖增长迅猛,对行政自由裁量权司法审查的要求越来越高,这就要求司法审查范围更加广泛,原则更加完善,标准更加具体.在学界,随着行政裁量权研究的逐步深入,围绕对行政裁量权的司法审查这一问题,我国行政法学界许多学者提出诸如扩大合理性审查的范围,加大司法审查实质力度等具有建设性的建议.（三）科学构建行政裁量权的司法审查制度

首先建立健全司法审查的立法依据,可以单独成法,也可以通过对《行政诉讼法》的修正,明确司法审查的范围和行使方法,对行政裁量权可审查的情形加以规定,包括程序违法、滥用职权、违反比例原则、未考虑相关因素、结果显失公正等.

其次确立司法审查的原则体系,对行政裁量权的司法审查应坚持下列原则：依法审查、适度审查、审查与判决分离、有限度地处理案件原则.

最后构建司法审查的实质性审查体系,滥用职权和违反比例原则应该是行政裁量实质性审查体系中的最基本元素.对于滥用职权的应该判决撤销行政行为,违反比例原则过度侵害到相对人合法权益的应当判决行政主体重新做出行政行为.而在更为复杂的程序违法中,则须采取多元化的处理方法：对于不遵守该程序会对行政裁量的结果产生实质性影响的,法院应该判决撤销被诉行政行为；对于并未实际对相对人产生影响的程序违法则可以由法院要求被告在诉讼过程中纠正,并做出确认程序违法的判决.

四、结语

行政裁量作为法治的重要手段,在行政执法中发挥了积极的能动作用,它的存在与发展是现代行政法发展的重要趋势.行政裁量已经成为行政管理活动的主要方式,行政裁量法律制度的完善势在必行,而司法审查则是保障这种制度合法运行的必要机制.行政主体在现代社会更多地是怎么写作职能,社会看重的是行政职权的行使能更好地为社会怎么写作,适应社会需求,而不是传统的管好、看好.因此相应地,行政裁量也不再是简单地不违法和不侵权,而是在这个基础上能更进一步地为公众的利益怎么写作,能有效地发挥行政裁量的正面作用,所以传统的对行政裁量控制的理论已不适应现代社会的要求.行政裁量权本身的选择性、随意性更容易暴露人性的弱点,导致其被不正当行使的可能性增强,司法审查作为一个硬性的、权力性的审查制度,更适于控制行政裁量权的行使,更适于使行政裁量权走向规范化、服务化.