高等教育行政诉讼的实践其问题

[摘 要]教育行政管理包括招生、日常管理和、学位证发放等一系列管理行为,本文梳理了中国高校行政诉讼近十年的总体情况.从已有案件看,学生与高校的纠纷亦主要集中在这三个方面：招生、学籍管理和学位证书的发放.从审判实践看,受案范围过窄已成了我国《行政诉讼法》最为突出的问题,也直接影响到高等教育行政诉讼制度的建立健全.如何界定高校与学生之间的法律关系,不但对明确高校与学生间的各种性质的权利、义务关系具有重要意义,而且在实际运作过程中,由于其法律定性的不同也将导致其纠纷解决机制的重大差异.近十五年来的司法审判经验表明,对与高等教育行政诉讼紧密相关的《行政诉讼法》予以立法的完善和革新已是势在必行.

[关 键 词]高校；教育行政诉讼；法治

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）07-0074-05

一、我国高等教育行政诉讼的实践情况

(一)1999年-2011年高等教育行政诉讼的总体情况

从搜集的资料看,在1999-2011年间,年均有3.7个生效判决案例,但其在各年之间并不呈正态分布的态势,各年间的案件判决数量有起有伏.我们从图1可以看到,1999年虽开创了中国高等教育行政诉讼的先河,但紧接着的2000、2001、2002年,其受案数量却呈明显下降趋势.这一变动趋势与当时全国法院一审行政案件受案数的变化趋势是一致的.“自1987-1998年全国法院一审行政案件受案数总体上一直呈上升之势,1999年比1998年略为下降,2000年比1999年出现大幅度下降,降幅达21%.”[1]这一变化与2000年最高人民法院“关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”的出台有着密切的关系.“解释”第一条对行政诉讼受案范围的规定用一个概括性条款取代了《行政诉讼法》第11条的逐项列举.这一司法解释的本意是为拓宽行政诉讼的受案范围,其在客观上亦有此功能.但现实却是与此相反.其背后的深层次原因在于,作为一个概括性的条款,它既可以视为受案范围的扩张,也可以被现实中的法官作为“法律挡箭牌”.而法律实践的展开最终取决于现实权力的对比和博弈.一个案件从是否立案,到最终的判决结果,在这一过程中,当事人的能力、积极主张的态度,法官的学识、胆识,以及社会的环境、公众的认同都发挥着至关重要的作用.

1999年“田永诉北京科技大学”案件虽已开创先例,并最终刊登在《最高人民法院公报》,但各地法院在面对高等教育行政诉讼案件时仍然显得谨小慎微.[2]一方面,在是否立案受理方面各地的实践并不统一,仍然将其排除在受理范围之外的例子并不鲜见（2002年李某、张某诉重庆邮电学院案,2004年“拥吻案”均被法院裁定不予受理）；另一方面,从已立案案件的最终判决结果看（详见图2）,学生败诉占较大的比例,体现出法院在面对高校的管理权力时仍保持着较大的克制.

一方面判决撤销校方的处理决定,同时却又驳回学生恢复其学籍的诉讼请求.）（二）高等教育行政诉讼各类型案件情况

从广义的角度看,教育行政管理包括招生、日常管理和、学位证发放等一系列管理行为.从已有案件的案由看,学生与高校的纠纷亦主要集中在这三个方面：招生、学籍管理（“取消学籍”是高校在日常管理中处理违纪学生时最为严厉的手段）和学位证书的发放.图3为我们揭示了三类案件所占的比例.下文将根据不同的案件类型分别予以介绍.

图3高等教育行政诉讼案件构成比例1.招生类案件

因招生所引发的高等教育行政诉讼案件所占比例最小,仅占8%.然而,招生类案件比例虽小,其涉及的法律适用问题却较为复杂.在诉讼实践中,学生提起的既有民事诉讼,也有行政诉讼.各地法院对此类案件的态度亦是迥异,有予以受理审查的,也有以不属于受案范围而直接驳回起诉的.最早出现的高校招生纠纷案件是1997年“陈海云诉外交学院案”.在该案中,原告陈海云提起的是民事诉讼,而审理此案的北京市西城区法院和北京市第一中级人民法院都认为：“学生参加高考,录取与否,由学校有关政策裁定,原被告之间不构成民事赔偿的权利义务关系.”（在2001年“郝永靖诉北京中医药大学”一案中,原告所提起的也是民事诉讼）.[3]在另一些案件中,原告则直接提起了行政诉讼,但从其判决看,学生多承担了败诉的法律责任,或直接被法院裁定驳回起诉.（详见表1）

表1招生类案件总结表

年份11案名11判决结果1999年11张旺诉东南大学不依法履行法定职责请求行政赔偿案11法院受理并判决学生败诉2000年11张某诉武汉大学博士学籍案11法院受理并判决学生败诉2001年11黄渊虎诉武汉大学履行法定职责案11法院受理并判决学生败诉2003年11杭燚诉南京理工大学取消研究生入学资格案11法院受理并判决学生胜诉2004年11闵笛诉苏州大自主招生案11法院裁定驳回起诉2006年11林群英诉厦门大学博士生招录案11法院受理并判决学生败诉2.学籍管理类案件

学籍管理类案件主要由学校行使纪律处分权,剥夺学生学籍引起.高校对学生的纪律处分,尤其是勒令退学、开除学籍是对在校学生较为严厉的处分,直接影响高校学生的既受利益及其未来发展.近年来,因学籍被开除的高等教育行政纠纷案件并不鲜见.在这些既有案件的判决中,学生胜诉的比例在相对其他类型的高等教育行政诉讼案件中也是较高的,达到了28%.（详见图4）这一定程度上也体现了司法审查对高校学生“受教育权”的保护采取了更为严格的态度.但同时也反映出在这一领域我国司法审判实践的不统一,甚至相互矛盾的弊病.如在2011年“甘露案”的判决结果中,最高人民法院对这一诉争长达四年之久的案件作出了与地方法院截然相反的判决.[4]而该案引发的争议也并未能因最高院作出的终审判决而终止,其潜藏已久的问题也难以就此得到解决.学校行使纪律处分权的合法性基础是什么?是来自于法律或行政机关的授权,还是来自于契约上对学生的管束权?学校纪律处分行为是内部行政处分还是行政处罚?作为大陆法系国家,我国没有奉行判例法的传统,最高人民法院的判例对下级人民法院的审判活动亦仅具指导意义.因此,如不能从立法上对这些问题予以回应解决,这种在一国司法空间内出现截然相反的裁判的情况以及对学生诉权保护不平衡的局面将会持续存在.这既损害了司法公正和司法权威,不利于保护学生受教育权,也不利于深化高等教育教学改革.图4学籍类案件判决结果

（图示中“其它”一项是指“许昌学院与李莉亚、益红卫开除学籍处分案”.在这两个案件中,河南省许昌市中级人民法院在维持一审判决关于撤销许昌学院开除学籍的处分的同时,又以“没有法律根据”为由推翻了一审“为原告恢复学籍”的判决.）3.学历、学位证书颁发类案件

获取书和学位证书是学生的一项重要权利.书和学位证书的取得与否直接关系到学生将来就业、收入以及社会对学生的评价等,对学生的未来生活有着重大影响.在诉讼实践中,这类案件大致还可以进一步划分为以下两种类型：一是对高校论文评定委员会决议的合法性、合理性以及权威性提出质疑,以“刘燕文案”为代表；一类是高校基于自身校规的规定,对考试或受过处分或英语四级考试不达标的学生不予颁发学位证或,这类案件也是目前发生纠纷数量最多的.

一般认为,颁发学位证书的行为是一种典型的高校行政行为,[5]因此此类案件在诉讼实践中普遍都能获得法院的受理.但通过汇总相关案例的判决结果,我们可以发现即使其作为可提起行政诉讼最无异议的一类案件,在审判实践中却仍是学生败诉的判决结果占了绝大多数,为此类案件的78%（见图5）.这也从一个角度反映了高校学生维护自身权益之艰难.

图5学历、学位证书颁发类案件二、我国高等教育行政诉讼实践中存在的问题

我国高等教育行政诉讼滥觞于上世纪九十年代末,这一诉讼实践的展开有力促进了学生合法权益的保护.与此同时,这些案例也将我国在推进高等教育现代化、法治化过程中所需面对的诸多问题更深入,也更为细致地暴露出来.这为我们今天深入思考高等教育主体间的法律关系,如何促进高等教育体制改革的深入和高等院校教育管理的法治化提供了不可多得的宝贵资源.我国高校教育行政诉讼理论研究的兴起有着深刻的历史背景和社会环境.在中国走向法治国的背景下,公民的权利、法治意识日益觉醒,而司法审判的突破和行政学者对相关案件的直接参与更是有力推动着高校教育行政诉讼研究的勃兴.我国对高校教育行政诉讼领域问题的研究虽起步较晚,但自被誉为“具有高校教育行政诉讼里程碑意义”的“田永诉北京科技大学案”以来,这一领域得到了越来越多理论研究者关注的目光.

从已有的审判实践看,受案范围过窄已成了我国《行政诉讼法》最为突出的问题,也直接影响到高等教育行政诉讼制度的建立健全.虽然“田永诉北京科技大学案”和“刘燕文诉北京大学案”已经表明中国向教育领域打开了行政诉讼之门,学生与高校间的教育行政纠纷案件部分已为法院立案受理,也从一定意义上扩大了我国行政诉讼的受案范围.但由于缺乏法律的明确规定,无论学术界还是实务界对受案的标准和范围都有极大的争议和不统一.

2000年最高人民法院发布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼>若干问题的解释》采用概括的方式规定了行政诉讼的受案范围,被认为是对《行政诉讼法》中以肯定方式列举行政案件受案范围规定的一种突破和扩张.但这一解释本身仍有许多模糊的地方,如对事实行为、证明行为、纯程序性的行为等的可诉性都未作出清晰规定.此外,《行政诉讼法》第2条规定具体行政行为具有可诉性,但却没有界定何为具体行政行为.审判实践中,由于法律规定的局限,导致还有大量高等教育行政争议案件无法进入行政诉讼程序.个人权利的救济由于缺乏明确法律制度的保障而有着极大的随意性.现实中,相同的个案,仅可能因受理法院,甚至负责案件法官的不同而面临着截然不同的命运.从已有的实践经验看,欲清晰界定高等教育纠纷的受案范围,则必须回应高等教育行政案件提出的如下问题：高校的法律性质和法律地位、高校的行政诉讼被告资格、受教育权的可诉性等.

(二)高校与学生的法律关系问题

界定高校与学生之间的法律关系,不但对明确高校与学生间的各种性质的权利、义务关系具有重要意义,而且在实际运作过程中,由于其法律定性的不同也将导致其纠纷解决机制的重大差异.

如在招生类案件中,由于我国现阶段的高校招生模式已日趋多元化,而在不同的招生模式之下,教育法授予公立高等学校的招生权、相关受教育者的权利在实际运作过程中的法律定性也是不同的.如果说在招生过程中,我们还可以较为容易地依据“是否经过全国统一考试”、“学生在与学校达成合意时所实现的意思自治的程度”等标准来对两者关系进行判定并藉此选择适用不同的救济机制,那么在学校管理过程中,我们如何界定学校所采取的具体管理措施是属于公法性质还是私法性质时,显然将面临着更大的挑战.对这些问题的回答,不仅涉及到诉讼机制的配置问题,更关系到何种定性更能有效地维护当事人权益的问题.正如沈岿教授在其《公立高等学校如何走出法治真空》一文所提出的：把学校管理关系视为公法关系、通过相对比较严格的公法规则对学校管理权力加以控制,或者把学校管理关系视为私法关系、在放任自由的基础上加以适度限制,哪一种方式更有利于保障学校和学生各自应该享有的正当权益?[6]

(三)高等教育行政诉讼下的司法审查与大学自治问题

回顾高等教育行政诉讼案件兴起的历程,可以发现其主要得益于司法权能动性的有力推动.但与此同时,法院对学生诉高校行政案件的受理也引发了对司法审查与大学自治的关系与界限、高校内部管理行为的可诉性、司法的能动性和法官对行政法基本原则的运用等问题的深入探讨.

以前述的“学历、学位证书颁发类案件”为例,司法审查在面对“以学生学术评定不合格为由不颁发学历、学位证书”和“以学生违法学校管理规定不颁发学历学位证书”时,其所介入的深度是有差异的.学生学科成绩评定、论文专业水准评定等涉及高度学术专业判断的决定,司法应保持其谦抑的姿态,对高校的高度专业知识判断予以实体的尊重.但是当学生提出评定时存在明显的偏见、考虑了与学术评定无关的其他因素、评定程序明显不当等理由,法院就开始拥有了审查“决定者”是否有滥用权利、违背公平原则等问题的权力.在面对后一类因高校行使其惩戒权而不予颁发学位书的案件时,司法审判实践活动面临的挑战似乎显得简单了许多.但立法仍需对以下问题作出回应：高校可否依自己的内部规定剥夺学生的学位获得权?学校在哪些情形下,依何种程序可以限制或剥夺学生的学位获得权?以学位证与英语四级考试成绩挂钩为例,由此引发的诉争时有发生,而大多数案件都由学生承担了败诉的诉讼结果.其原因即在于虽然国家《学位条例》本身就没有对此做过具体规定（从1986年起,除北大、清华等少数高校外,全国绝大多数高校不约而同地选择了将学位证书和英语四级证书挂钩的办法.而1980年颁布的《学位条例》,因为当时还没有设立英语四级考试制度,也就不存在要求二者挂钩的问题）,但其却允许各高校拥有对授予学位证附加条件的权利.这一仅因“校规”的要求而对属于行使国家职权的书颁发行为予以规制,其合法性是值得质疑的.在《司法应谨慎介入学术纠纷》一文中,秦惠民教授指出,“讨论司法如何介入学术纠纷,实际上是一个如何认识学术争议、学术评价、学术权力、学术批评以及学术纠纷的性质和作用的问题,也是在涉及学术的问题上一个有关司法审查的范围和限度的重要问题.”[7]秦惠民教授认为,学术权力是一个与学术评价相关的制度性现象,它产生于学者享有学术自由的权利以及行使该项权利的形式,因其区别于行政权力的特殊性质,不适于行政和司法裁决；学术发展要求有正常、健康的学术批评,因此司法应充分尊重和保护学术自由、谨慎介入学术纠纷.

三、重塑之路：《行政诉讼法》的修订与我国高等教育行政诉讼制度的完善

十五年来我国高等教育行政诉讼审判实践为我们提供了大量、鲜活的个案,开创了我国高等教育行政诉讼的勃兴局面,扩张了我国行政诉讼的受案范围,同时也为行使公权力组织的行政法规制提供了有益经验.但在一个奉行成文法已有长久历史传统的国家,难以寄望仅凭借这一个个案去推动整个司法制度的变革.高等教育行政诉讼实践中所提出的高校法律地位、高校与学生关系、高校管理行为的性质,以及司法能动与高校自治的关系等一系列基本问题,其凸显的实质是我国现行《行政诉讼法》存在的诸多问题.如在受案范围方面,其不仅范围过窄,且相关法律规定亦不清晰（《行政诉讼法》第2条规定具体行政行为具有可诉性,但究竟何为具体行政行为,没有界定.虽然最高人民法院在有关的司法解释中拓展了行政诉讼的受案范围,但仍有许多模糊的地方,如事实行为是否可诉,证明行为是否可诉,纯程序性的行为是否可诉等,都不十分清楚）.此外,在行政诉讼中的原告资格,审查标准,裁判制度,以及公共行政的监督等方面都有许多不足.回顾这近十五年来的司法审判经验表明,对与高等教育行政诉讼紧密相关的《行政诉讼法》予以立法的完善和革新已是势在必行.

(一)进一步明确行政诉讼的法律规定,扩大行政诉讼受案范围

正如前文所述,受案范围问题已成为我国现行《行政诉讼法》最大的问题.我们认为应在立法上进一步明确相关规定,并扩大行政案件的受案范围.“法定权利之诉”发展到“利益之诉”,凡是受行政机关行为不利影响的人都可以通过行政诉讼途径提起个人的权利救济已是世界各国通行的做法.而随着我国、法治进程的持续推进,人们受行政法保护的权益范畴也必将逐步扩大,除人身权、财产权外,受教育权、劳动权、环境权、获得信息权、奖励权、选举权、出版权等社会性权利和政治权利也逐渐得到行政诉讼法上的保护,成为现实中可救济的权利.因此,我们应突破《行政诉讼法》第2条将诉讼的客体规定为“合法权益”,在第11条又对受案范围作具体列举的制度设置,进一步明确并扩大“合法权益”的内涵（显然,行政诉讼的受案范围扩大将更有利于对相对人权利的保护.但正如有论者指出的,受案范围的设定也必须考虑各种制约因素,如法院的能力,行政诉讼外其他渠道的发达与否,公民的权利意识和社会的需求以及违宪审查的完备程度等）,从而为法院受理高等教育行政诉讼提供明确的法律依据.

(二)建立“公务法人制度”,扩大《行政诉讼法》的适用范围

由于我国一直处于传统权力观念极其浓厚的社会制度环境中,加之我国公法制度的不完善,我国行政法的调整范围主要限于国家行政,《行政诉讼法》上的行政主体也被限定为行政机关和法律、法规授权组织,而将其他公务组织及其实施的公共行政行为排除在监督之外（大体上公务组织可分为以下三类：一是承担某种专门公共职能的社团,如行业协会、工青妇一类社会团体.二是行政性公司,如煤气公司、烟草专卖公司等；三是公营造物,如国立大学、国家医疗单位等）.然而,现代社会的发展早已突破传统的“国家——臣民”或“国家——公民”的二元社会结果,公权力不再由国家所垄断,而是越来越多地向社会转移.近年来,随着我国社会的迅速发展,以及政府机构和职能转变,生长出大量的非政府、非营利组织,它们事实上享有和行使着行政管理职权,并承担着一定领域、一定事项的公共管理职能.显然,行政诉讼应将这些行使公共行政职能的公务组织纳入其调整范围,而不能任其游离于法律控制之外.对此,我们建议应在我国的行政法律制度中引入“公务法人”制度,以扩大行政法的调整范围,从而适应公权力向社会转移的时代趋势.[8]“公务法人”制度建立后,也将彻底地解决高等院校的法律地位及其在行政诉讼法中的被告资格问题.

(三)明确司法审查标准,为法院的行政审判提供可操作的依据

司法审查标准是指法院应在何种程度或深度上对行政案件进行审查.由于我国现行《行政诉讼法》对法院的审查标准没有明确规定,从而给法官的审查留下了太大的自由裁量空间.这一点在前文的案件分析中已得到了充分展现.

为确保行政审判权的正确行使,以及合理平衡司法审查权与行政自由裁量权的关系,立法确需明确司法审查的标准.我们认为,应着重从以下方面考虑确立我国法院的审查标准：首先应根据问题性质的不同（区分法律问题与事实问题）确立不同的审查标准；其次,法院的司法审查权的深度应随行政自由裁量权的大小进行相应的调适.如果将法院司法审查权的标准划分为严格、合理和尊重,那么其相对应的就应是低度自由裁量权,中度自由裁量权和高度自由裁量权.最后,法院的司法审查还应因诉讼类型的不同而采取不同的标准.同时,考虑到我国行政行为实施的情况,我们也建议对行政主体的行政行为在多数情况下应予以更为严格的监督.具体到高等教育行政诉讼中,法院应明确区分高校的学术行为与开除、勒令退学等针对学生的处分行为.在对高校的学术行为进行审查时,法官应保持足够的审慎和谦抑的态度,而对后者则可施以更为严格的审核标准.此外,法院还应根据高等教育行政诉讼案件的不同类型,选取不同的审查方式,如在学术性很强的个案中（如刘燕文案）,应只作合法性、程序性审查,而对学校的一般管理行为则可采取合理性、实质性审查的方式予以审查.

中国高等教育行政诉讼的司法审判实践活动已经走过了将近十五个年头,也正是藉由这一司法审判实践的大胆突破,推动高等教育行政诉讼之勃兴,方为我们提供了一个系统反思我国行政诉讼法律制度的良好契机.相信认真总结、研究高等教育行政诉讼实践中产生的问题及其经验,将对我们今后修订和完善我国的行政诉讼法律制度产生重要的作用.而行政诉讼法律制度的完善也将反过来促进我们的司法审判活动更为规范、公正、有序地进行,从而更好地保护相关当事人的合法权益.[参考文献]

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[4]最高人民法（2011）行提字第12号,中华人民共和国最高人民法院公报[R].2012（7）.

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[8]马怀德.公务法人问题研究[J].中国法学,2000（4）.

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（作者：首都师范大学教育学院讲师北京100048）

（责任编辑陈婧心）