省级行政区划改革

[摘 要]：随着全国政治经济体制改革的深入发展,从目前全国行政区划,特别是省级行政区划已成为现国家行政管理体制深入改革的障碍,很有必要进行改革和调整.本文着重分析了中国现行省级行政区划存在的主要问题,进而提出了改革的具体原则、依据,以及改革省级行政区划的基本思路.

[关 键 词]：行政区划；省级行政区划；省级行政区划改革

所谓行政区划,是指一个国家为了实现其政治统治和行政管理,对其所管辖的领土进行行政区域的划分.而这种行政区域的划分是分级的,即将国土划分为若干层次、大小各异的行政区域和地方,并在各个区域和地方设置相应的权力机关和行政机关,以行使国家主权和执行国家任务.用一句话来概括,行政区划是国家权力的空间或者地域的分割和配置.

一、我国行政区划的现状

新中国成立以来,党和政府都非常重视行政区划工作,陆续对全国的行政区做出了重大的调整,最终形成了现今的行政区划体系.截至2010年底,全国共设23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区,共34个省级行政区划单位.目前我国的省级行政区划存在四大明显问题：省级行政区数量偏少、范围偏大、人口偏多；省级行政区规模差距悬殊、层次混乱；省级行政区管理幅度小；省级行政区边界犬牙交错,破坏了自然经济区的完整性.因此,省制改革成为了我国行政区划改革的重点.

二、省级行政区划改革

(一)省级行政区改革的原则

1.处理好“改革”与“稳定”关系的原则

现行省区制存在的种种弊端,需要我们以积极的态度进行改革.但同时改革又涉及多方利益关系,是一个复杂又敏感的问题,如果盲目频繁地变更,容易造成民心浮动,社会不安定.因此,一定要注意处理好“改革”和“稳定”的关系,既不能过于谨慎,也不能草率盲目行事.

2.管理层次与管理幅度合理化的原则

从方便行政管理、提高行政管理效率这一要求出发,我们在进行省级行政区划改革时就必须处理好层次与幅度的关系,如果管理层次过少,幅度过大或是层次过多,幅度过少,都不利于实施高效的行政管理.就中国目前的行政管理而言,省区普遍存在层次过多、管理幅度过少的问题,这就不利于上情下达、下情上通,降低了工作效率,还助长了官僚主义.因此改革的方向理应减少层次、扩大管理幅度.然而如果改革层次过少、幅度过大,就会出现管理上“鞭长莫及”的情况,也不利于行政管理.因此,省级行政区划改革要注意防止以上两种偏向,科学把握好管理层次和幅度,以利于提高行政管理效率.

3.行政区划围绕经济中心的原则

省级行政区改革的基本任务之一是促进生产力的发展,省级行政区划的划分应围绕经济中心,服从和促进经济建设的需要,省级行政区的设置与调整必须尽可能考虑与自然行政的经济区相协调,并贯彻有利于国土资源开发利用的原则.

4.规范统一与因地制宜相结合的原则

省级行政区划改革必须符合《宪法》《组织法》等相关法律规范,有秩序统一地进行.然而,我国是一个幅员辽阔、人口和民族众多,地区差异很大的国家,省级行政区划改革应根据各地不同的条件和特点,因地制宜,不宜搞“一刀切”.

(二)省级行政区改革的依据

1.根据自然地理条件的综合特征与经济发展水平,合理设置省级行政区的数量和空间分布

我国的自然地理条件地区差异较大,东部沿海地区自然条件较好,地势比较平坦,土地肥沃,经济发达；西部地区自然条件较差,山地高原居多,多数土地较为贫瘠,经济落后.与之相适应,东部地区人口密集,通讯运输网络发达,基础设施较为完善,经济容量大；西部地区则人口稀少,通讯运输网络欠发达,基础设施落后,经济容量小.

根据上述自然条件所形成的人文地理条件特征,东部地区省级行政区划数量的设置理应较为密集,而西部地区省份（自治区）数量的设置则可以较少.因为省级行政区划单位的设置是不应以自然空间的广阔或狭小为依托的,而是以自然地理因素给人们提供的适宜生存与发展的条件为基础的,设置依据主要是人口的数量和分布、经济活动量的大小以及便于经济社会活动的管理等等.

2.根据人口数量,合理设置省级行政区的规模

省级行政区划改革,原因之一就是现行省区范围过大、辖区管理人口过多,导致了政府行政管理效率的低下和行政管理成本上升.因此合理设置省区的人口数量、管理层次、幅度、规模等是改革的重点,需要进行科学的设置.

(三)省级行政区改革的制约因素

1.现行经济布局的制约

我国现行经济布局的形成,主要是依据现行省级行政区特定的自然要素、人文要素等客观环境逐步发展而来的,突出表现为地区差异很大,东部地区经济发达而西部地区经济落后.即使是在同一省级范围内,这种不平衡也是大量存在的.这是由于我国大部分省的幅员十分辽阔,经济发达的中心城市根本不可能辐射到经济落后地区所造成的.这种现状必然在今后一段时期内维持,如果在改革条件还不成熟的情况下,草率匆忙地实施改革,必然要对现行的地方经济利益格局产生强烈的冲击,同时将进一步拉大各地区之间的经济差距.省级行政区划改革的目标是要消除地域差别,推行区域经济一体化的发展,但现行地区性经济差异的广泛存在,为省级行政区划改革设置了诸多的障碍.

2.当前行政管理体制改革的制约

从全球范围看,国际社会正经历着一场精简机构与职能重塑的“政府再造”运动.而我国随着经济的发展,也将继续深化行政管理体制改革,精简机构,职能重塑作为政府治理改革的重要内容.然而,政府机构改革走向完善,将是一个长期的过程,不可能一蹴而就.

行政区划的改革,需要行政机构改革的成果为条件和铺垫.从省级行政区划改革所必须具备的各项前提条件看,行政机构改革的顺利完成,对改革的成功具有至关重要的作用.因为省级行政区划改革,不仅仅是省级行政单位的管辖范围在幅员、人口等方面的缩小,它还涉及相应行政机构的设置、行政职能的转换等等.如果机构改革不到位、行政机构设置不对应和政府行政职能权限不明确,就无法为行政区划改革创造前提条件.目前行政管理的模式是按现行行政区划的要求设置的,无论是机构设置的类型、相应机构的职能、机构的隶属关系、机构的权限要求,都与省级行政区划改革后机构设置的要求相差甚远.因此,当前行政管理体制改革的进度就成为了省级行政区划改革的一大制约因素.3.居民传统观念的制约

行政区划变革不但要考虑经济因素,还要考虑地区原则、语言原则和历史原则.虽然从理论上,很多省区在设置上不合理,但现行省制已经运行了数十年甚至上百年,在这漫长的过程中,形成了许多以传统省区为中心的地方文化、地域观念及思维定势,当地居民群众已经对省制划分有了很深的认同感.而这些具有地域特色的文化观,甚至在某些社会活动中成为集团结合的基础或标志.这种居民传统的地域认同观念,恰恰成为了省级行政区划改革的障碍之一.省级行政区划的改革,必须打破传统的地域界限,让人们转化传统的地域身份认同标志,这在目前还是很多居民无法接受的.中国历史表明,省制改革调整必须充分尊重和听取广大民众的意见,决不可随意进行激烈的调整,否则只会起相反作用,引起社会动荡不安.

4.省级行政区划改革面临的高昂边界调整成本的制约

我国行政区划已经有上千年历史,在不同的历史时代,行政区划多有变迁；因种种原因,行政区划的边界线比较模糊.我国省界线上还有部分省区有争议,多以习惯线,省、市、县界矛盾成为影响我国持续发展和社会和谐的因素之一.在此,国务院也全面部署全国各地勘界工作,对省、市、县行政区的界线进行首次全面勘定.经过长达十多年的艰辛工作,完成了全国省、市、县陆地行政区域界线勘定任务.可想而知,在这样的情况下完成的省界法定勘界工作之时,如果再轻易地变动,那么,所有的努力都是前功尽弃、毫无价值.从这一点来看,重新调整省区界线的巨大成本,与现完成的省级政区勘界成果之间存在的很大矛盾,具有一定的不可行性和操作性.

(四)省级行政区划改革的基本思路

1.改革的前提准备

（1）逐步完善行政机构的改革

实行适应于省级行政区划改革要求的相应的行政机构设置,建立一整套符合省级行政区划改革要求的政府行政管理结构体系,是保证改革成功的重要条件.政府行政管理机构改革的方向,应当是机构设置的明确化、职能的专一化、隶属层次的扁平化,这也就是省级行政区划改革所要求的基本模式.其具体要点为：①政府行政管理职能应当向专一化的方向发展,即政府行为具有明确的针对性,且所行使的职能权力有明确的区分；②政府行政管理体系的网络化.它要求政府在行政机构的设置上突破以往那种地域管辖性结构特征,在整体机构网络下不断完善运作体制和操作职能,并注重横向协调职能；③行政机构隶属的扁平化,即减少机构隶属和过渡层次,以提高整体运作效率.省级行政区划改革要付诸于实践,必须巩固行政机构改革的成果,并在实际操作中充分显示出这一适应现代化进程要求的机构职能优势.所以说完善行政机构的改革是省制改革的首要前提条件.

（2）在经济发展过程中逐步调整经济布局

我国现行经济格局的不平衡,是制约省级行政区划改革的主要因素之一.如何带动落后地区的经济发展,达到经济布局在空间范围内的逐步平衡、合理,为省级行政区划改革创造客观条件,是一个需要采取多项措施的综合性战略.我认为政府可采取以下应对性措施：①利用现行行政区划的特点,通过政策倾斜、资金倾斜,加快落后地区经济发展；②通过产业结调整,利用各地优势建立新兴产业,填补落后地区的经济空白；③加强基础设施建设,开发人文资源；④实行跨区生产要素的流动,完善各项资源的有效配置.

2.深入的讨论

有关行政区划改革的探讨早在10多年前就展开了,近年来诸多媒体甚至一些地方政府对中国的省制改革也出现了许多虚实不一、难以辨别的论述,但总的来说讨论还不够深入,社会关注程度还不高.我认为行政区划改革的讨论应充分实现“百花齐放”的状态,广泛吸引地理学、行政管理学、政治学、经济学、社会学、历史学等各方面人士参与,尽可能开展实事求是、有理有据、针锋相对的讨论,以利于讨论的深入.

此外还应加大对社会的宣传力度,让民众清楚省级行政区改革的重大社会意义和价值,对改革的难度和难题做好思想上的充分准备,以获得更广泛的社会认同和支持率,减弱民众传统观念的阻碍.由于省级行政区划关系到广大民众的切身利益,讨论到了一定阶段,更要尽可能把民众吸引到讨论中来.

3.方案的形成

经过深入讨论后,改革就可以进入到方案形成的阶段.目前,关于我国省级行政区划改革的方案主要可以归结为两类.一是“虚省制”,即虚化省级行政机构的职能,省仅仅作为政府的派驻机构,其主要职能将被下放到地市一级,省只是作为沟通政府与地市级政府的协调机构.二是“缩省制”,即扩大省级的数量,缩小省级行政区的范围.实行改革后的省,取消地市一级的政府行政机构,由省直接管辖县.纵观省级行政区划的多元主张,每一种都不无道理,都旨在克服我国现行省制的弊端,促进政治制度建设和国民经济协调发展.但是到底采取那种方案,具体如何实施,最终还是由政府制定.在制定之前,政府应先结合社会讨论的热点和分歧,组织有关部门、科研机构、学术团体等重点开展有针对性的调查,避免先入为主.到了条件较为成熟,有关机构就可组织力量制定改革方案并进行可行性论证.可以是一套方案,也可以是两套或三套方案.方案形成过程还应适度公开并有节奏地进行公开及讨论.经过多番论证和修订完善后的最终方案供全国人民代表大会实行最高决策.

4.实施渐进式改革

鉴于省级行政区划改革是一项涉及面广、难度很大的改革,这就要求必须采取渐进式改革的战略,按照不同省份的客观条件成熟度,实行逐步到位的推进.预计用5-10年或者更多一点时间,完成试点——扩大试点——全面铺开的渐进改革过程.根据我国国情及社会、经济、文化、历史等条件的地区差异,试点和扩大试点应在牵扯较少、讨论意见较为一致的地方首先进行.如海南、湖南等.而民族自治区和长江三角洲、珠江三角洲等牵扯面广、问题较复杂的地区,改革则宜在全面铺开的最后阶段进行.实行渐进式改革可以减少社会振动,避免许多制约性因素的干扰,最大限度地消除改革的负面效应.

三、小结

改革省级行政区划,是一个比较棘手的难题.由于时机条件、动态数据等方面的欠缺,本文在这方面的探讨仅限于思路的设计.但是可以设想,经过15-20年的酝酿和实施,中国将出现稳妥、合理、相对协调的一级行政区.为期间或紧随其后进行的县、乡政区改革提供条件和方向,为中华民族的现代化提供廉价高效和更为得体的行政空间舞台.