学好新义务教育法,推动特殊教育事业

2006年9月1日起,新修订的《义务教育法》（以下简称“该法”）正式实施.该法进一步强化了政府行为,对完善义务教育经费保障机制、促进义务教育均衡发展、全面推进素质教育等都作了明确规定.

全国人大教科文卫委员会教育室编辑的《义务教育法学习与宣传读本》和教育部政策研究与法制建设司、国务院法制办公室教科文卫法制司共同编写的《中华人民共和国义务教育法释义》已分别由北京师范大学出版社、高等教育出版社出版发行.这里仅从特殊教育发展角度,对该法予以解读.

一、我国特殊教育现状

改革开放以来,特别是自1986年《义务教育法》颁布实施以来,我国残疾儿童少年义务教育取得了突破性进展,已成为我国教育事业的重要组成部分.据教育部统计,到2005年,全国特教学校从1986年的423所发展到1593所（其中,盲校35所、聋校644所、盲聋合校523所、弱智学校391所）,普通学校附设特教班从556个发展到718个,三类残疾儿童少年在校生从4.72万人发展到36.4万人,特教学校教职工从1.3万人（其中,专任教师8000多人）发展到4.2万人（其中,专任教师近3.2万人）.

同时,由于我国残疾儿童少年数量多,特殊教育起步晚、基础薄弱,各地经济和社会发展水平不平衡,特殊教育与普通教育仍有较大差距,已成为我国全面普及义务教育的薄弱环节之一.当前面临的主要问题是：一些地方政府和有关部门忽视特殊教育；特教学校布点不足,农村残疾儿童少年入学率偏低；特教经费短缺,学校办学条件亟待改善；随班就读缺乏支持保障条件,教育质量有待提高；教师专业化程度偏低,教师培训工作亟待加强.

二、新《义务教育法》特殊教育内容解读

该法共有五处涉及特殊教育,按条款顺序,前四处讲特殊教育的实施保障,最后一处讲法律责任.

1.促进义务教育均衡发展.该法第六条第一款规定“政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校办学条件,保障农村地区、民族地区,家庭经济困难和残疾儿童、少年接受义务教育”.保障公民受教育机会均等是《义务教育法》的重要原则,受教育权利被视为基本人权的重要组成部分.“人人共享,普遍受益”是教育公平的基本宗旨,已成为各国教育制度、法律和政策的基本出发点之一.

推进义务教育均衡发展实质上是政府行为.政府作为教育资源和价值的整合者、管理者,是义务教育均衡发展最大的责任主体和义务主体.各级政府应建立健全义务教育均衡发展保障制度,在法律与政策方面促进特殊教育与普通教育协调发展.目前,我国中西部农村还处于低水平均衡阶段,主要是让每一个残疾儿童少年享有受教育的权利和均等的受教育机会.我国东部经济和社会发展较快地区已进入初级均衡阶段,主要是合理均衡配置教育资源,体现为残疾儿童少年就学平等和受教育条件均等.同时,要推进特教学校标准化建设,这是提高我国特殊教育整体水平的一项重要基础性工作.政府应依法保证每所特教学校或区域内每所特教学校拥有大体均等的物质条件和师资队伍条件.还要逐步建立对弱势群体的补偿制度,主要是政府给予残疾儿童少年与所处不利环境程度成正比的教育分配倾斜政策,使公共资源从富裕流向贫困,打破恶性循环.这种看似不公的“倾斜”,实质上正是教育公平的内在要求及在实际生活中的一种实现形式.同时,在落实“两免一补”政策基础上,逐步建立政府组织与非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保障体系.

2.加快特教学校建设.该法第十九条第一款规定“县级以上地方人民政府负责设置特教学校（班）”.按照国家《特殊教育学校建设标准》,合理设置特教学校（班）是保证残疾儿童少年义务教育实施的首要条件.具体说,盲校（班）的设置,由省级或设区的市级人民政府统筹安排；聋校（班）和弱智校（班）的设置,由设区的市级或县级人民政府统筹安排.目前,全国30万人口以上的县（市、旗）(不包括市辖区）有1246个,其中,有493个未建特教学校,占40%,主要分布在中西部地区,少量在东部地区.

该法第十九条第一款还规定,“特教学校（班）应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施”.根据残疾人的身心特点和需要,特教学校除应具备普通学校条件外,还要有与残疾学生数量相适应、符合残疾学生教学、训练和生活需要的校舍及设施,如生均占地面积大于健全学生、无障碍设施、康复设施设备等.还应按不同残疾种类配置不同的专用设施设备和辅助学习用品用具,如盲校用的盲文刻印机（由明眼文转换为盲文）、盲文复印机、盲用软件（在电脑中将明眼文转换为盲文）、盲文图书馆,低视力教学用的实物投影仪、视屏放大器；盲生用的盲写字板、盲文纸、盲笔等,低视力学生用的助视器等.聋校要有律动教室、听力检测设备、语训设备、多媒体讲台；聋童需配助听器等.弱智学校要有心理协调练习器、双手协调器、注意分配仪等.此外,特教学校还需要比普通学校更多的劳动技术教育和职业技术教育场地及设施.

3.不断提高随班就读教育质量.该法第十九条第二款规定“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾儿童、少年随班就读,并为其学习、康复提供帮助”.目前,全国三分之二左右的三类残疾儿童少年在普通学校随班就读.由于普通学校、特别是农村学校大多缺乏随班就读的支持保障条件（如残疾儿童少年鉴定,必需的教具学具、图书资料和康复设施,资源教室、指导教师等）,普通学校教师大多缺乏特殊教育专业培训,“随班混读”现象时有发生.该法的相关规定为保证和不断提高随班就读教育质量提出了基本要求,并提供了法律支持.

该法第五十七条（一）规定“拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾儿童、少年随班就读”的学校,要承担法律责任.上述违法行为的主体可以是从事学校管理工作的责任人员,也可以是直接从事教育教学工作的责任人员.

4.改善和提高特教教师待遇.该法第三十一条第三款规定“特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴”.特教学校除与普通学校实施相同的教育外,还要根据学生残疾类别调整教学要求,编写印制适用教材等.根据残疾学生的身心特点和需要,还要开展身心补偿教育、职业技术教育、社会适应能力和生活适应能力训练并给予他们特殊关照.特教学校教师比普通学校教师工作量和工作难度更大,且承担了更多的责任,理应得到更多的报酬.将“特教津贴”政策上升为法律规定,进一步保证了政策的稳定性、连续性.

5.保障特教学校正常运转.该法第四十三条第三款规定“特殊教育学校（班）学生人均公用经费标准应当高于普通学校学生人均公用经费标准”.残疾人占人口总数比例较低、类别较多,特教学校生源少,规模小,因材施教又需要有别于健全人教育的方式、手段和设施设备.普通中小学校规模一般有12～24个班或24个班以上,而特教学校多为九年一贯制,2005年全国校均规模不足9个班(根据教育部教育事业发展统计简况计算,下同)；普通中小学班额45人左右,1994年原国家教委规定盲班、聋班班额12～14人,弱智班额12人；国家规定普通小学教职工与学生比例城市、县镇和农村分别为1：19、1：21和1：23,普通初中分别为1：13.5、1：16和1：18,2005年全国特教学校教职工与学生平均比例约为1：3.2(不含1186名代课教师和兼任教师),特殊教育成本远远高于普通教育.上述规定,为政府制定特教学校人均公用经费标准、保障特教学校正常运转,提供了法律依据.

三、借鉴国际教育立法经验,逐步完善我国特教法律体系

特殊教育发展需要立法保障,特殊教育立法反映出一个国家特殊教育发展的水平.从一些国家和地区教育立法实践看：一是专门立法.如1975年美国《残疾儿童教育法》、日本《残疾人教育法》、韩国《特殊教育振兴法》、台湾《特殊教育法》、德国巴伐利亚洲《残疾人学校法》等.二是除专门立法外,在教育基本法中独立设章、节.如1965年美国《初等和中等教育法》中单设“缺陷儿童方案”,1976年日本《学校教育法》第六章“特殊教育”,1981年韩国《教育法》中设有“特殊学校”章节,1986年德国巴伐利亚洲《义务教育法》中单设“特殊学校义务教育”章.三是在教育基本法中设条款.如1944年英国《教育法》、1982年蒙古《国民教育法》、1984年匈牙利《教育法》中,均有若干特殊教育条款.

从国际特殊教育发展趋势看,我国专门的特殊教育法律保障有待完善.自我国第一所特教学校建立到新中国成立的70多年里,历届政府只是在几个一般性教育法规中对涉及特殊教育的某些问题作了个别规定.新中国成立后到改革开放前,特殊教育立法体现为教育行政部门规章.1991年,《残疾人保障法》颁布实施,“教育”是其中一章,共有9条.1994年,国务院发布了《残疾人教育条例》,“义务教育”是其中一章,共有10条.上述两个法规对促进特殊教育事业发展、保障残疾儿童少年受教育权益发挥了重要作用.同时,这两个法规均涵盖各级各类残疾人教育,不能展开对残疾儿童少年义务教育的表述并做出具体法律规定,且条款过于原则,倡导性内容较多,操作性不强,有些条款已不适应.在新的历史条件下,随着国家经济实力的增强和社会进步,特殊教育立法的社会基础条件将逐步成熟.我们要吸收和借鉴国外先进特殊教育理念,与时俱进,逐步完善我国特教法律体系.

（本文作者系中国残联教育就业部副主任）