日本行政诉讼法的修改

2004年日本修改了行政诉讼法,这里简要地介绍一下其修改的过程及主要内容,希望能给我国行政诉讼法的理论研究和实践发展带来一点启示和借鉴.

一、日本行政诉讼法修改的过程

日本现行的行政诉讼法――《行政事件诉讼法》是1962年制定的.之后也出现了一些富有创造性的判例.行政法学界受到判例的影响而展开了该法的解释论研究.然而,要将司法对行政的审查机能固定化,判例法还是不能充分地发挥其作用.日本行政法学界认识到解释论所产生的影响力的限制之后,立法论显得更加有力.19世纪90年代立法论的倾向更加强劲,并作出了修改纲要案.这些修改的必要性只是行政法学者的提倡,约40年间,日本的行政诉讼法并没有实质的修改.

1999年7月2日,日本成立了由13名委员构成的“司法制度改革审议会”.《司法制度改革审议会设置法》规定了审议会的任务.为了实现国民相对容易地利用司法制度、国民对司法制度的参与的理想状态,审议会就此所需的必要的基本政策进行了调查审议.2001年6月12日,司法制度改革审议会向内阁提出了《司法制度改革审议会意见书》.在有关行政诉讼改革方面,它指出,需要对司法与行政的作用进行综合的多角度的检讨.在有关这一问题具体的解决策略进行检讨中,需要确保事务的性质、司法制度改革的视点与行政改革的动向之间的整合性,这是不可欠缺的.另外,也有必要充分留意行政程序法、情报公开法、行政不服审查法等相关联的法制之间的关系,以及与国家赔偿法之间适当的分工.特别是,应该考虑到与充实行政委员会准司法机能之间的关系.毕竟,在考察司法对行政进行审查的理想状态时,探讨统治构造中行政以及司法的作用、机能及其界限、特别是三权之间的相互关系司法是不可欠缺的.从国民权利救济的角度来看,基于对行政作用控制机能的理想状态及其强化的谋略、行政过程整体的分析,在“法的支配”的基本理念下,政府应该尽快就包括重新认识行政诉讼法在内的对行政进行司法审查的理想状态作正式的探讨.

根据2001年11月16日公布的《司法制度改革推进法》的规定,在司法制度改革推进本部设立行政诉讼检讨会(主席：东亚大学盐野宏教授).从2002年2月18日起,行政诉讼检讨会经历了27回的审议,于2004年1月6日发布了《重新认识行政诉讼制度的见解》.政府基于行政诉讼检讨会整理后的见解形成了行政诉讼法修改案,于3月2日向国会正式提出.国会众议院、参议院先后审议,于6月2日通过,并作为法律第84号于6月9日公布.

二、日本行政诉讼法修改的要点

日本这一次行政诉讼法的修改,从更加有效地救济国民权益的观点出发,对其行政诉讼法的内容作出了大致以下四个方面的修改.

(一)救济范围的扩大

1．撤销诉讼原告资格的实质的扩大

原行政诉讼法第9条仅一款,撤销诉讼只限于就请求撤销该行政处理或裁决具有法律上利益的人.判例上采用了法律上保护的利益标准而根据法条狭窄地解释原告资格.

修改行政诉讼法时,增加了一款作为第9条的第二款：“法院在判断行政处理或裁决的相对人以外的人是否具备前款所规定的法律上的利益时,不仅考虑作为该行政处理或裁决根据的法令的字面意思,还要考虑该法令的宗旨和目的、以及该行政处理应该予以考虑的利益的内容和性质.在考虑该法令的宗旨和目的时,可以参考与该法令具有共同目的的相关法令的宗旨和目的；在考虑该利益的内容和性质时,对于因为该行政处理或裁决违反作为其根据的法令而遭受侵害的利益,应该要斟酌其内容和性质以及侵害的状况和程度”.

2．课予义务诉讼的法定化

原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的课予义务诉讼这一次被法定化了,也就是说,在这次修改时将课予义务诉讼明确地列举出来予以规定.这也在一定程度上抛弃了基于传统的权力分立论而不容许课予义务诉讼的观点,确立了“法的支配”原则.将课予义务诉讼新设一款,作为第3条第6款：“本法所称的课予义务诉讼,是指在下列情况下旨在请求法院命令行政厅作出其行政处理或裁决的诉讼：(1)行政厅应该作出一定的行政处理而没有作出时；(2)基于法令的宗旨申请行政厅作出一定的行政处理或裁决或审查请求的场合下,该行政厅应该作出行政处理或裁决而没有作出时.

3．禁止诉讼的法定化

原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的禁止诉讼被法定化.在这次修改时将禁止诉讼明确地列举规定.将禁止诉讼新设一款,作为第3条第7款：“本法所称的禁止诉讼,是指在行政厅不应作出一定的行政处理或裁决的场合下,旨在请求法院禁止行政厅作出该行政处理或裁决的诉讼.”

4．确认诉讼的明确化

原行政诉讼法第4条规定了当事人诉讼：当事人诉讼是指关于确认或形成当事人之间的法律关系的行政处理或裁决的诉讼,是关于以作为根据的法令规定其法律关系的一方当事人为被告以及公法上的法律关系的诉讼.修改时,在“以及”之后加上“公法上的法律关系的确认之诉”.这样就将公法关系的确认之诉明确作为当事人诉讼的一种加以明确.

(二)充实与促进审理

为了充实和促进行政诉讼的审理,这次修改特别新设了提出行政处理理由资料的制度,并将这一制度规定在第23条之后作为第23条之二：“为了明了诉讼关系,法院认为有必要时,可以作出如下处理：(1)对作为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的行政厅,可以要求其提供所保存的有关行政处理或裁决的内容、作为行政处理根据的法令的条款、说明作为行政处理或裁决原因的事实以及其他行政处理或裁决的理由的资料的一部分或全部.(2)委托前款中规定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规定的资料的一部分或者全部.

(三)行政诉讼在构造方面所作的变革

1．抗告诉讼的适格被告从行政厅主义到行政主体主义的变更

原行政诉讼法中,撤销诉讼的适格被告采取的是行政厅主义,也就是以作出行政处理或裁决的行政厅为被告；但是在作出行政处理或裁决后,该行政厅的权限被其他行政厅所继承,则必须以此行政厅为被告；如果不存在前面所说的这些作为适格被告的行政厅,则撤销诉讼必须以该行政处理或裁决的事务所属的国家或公共团体为被告.在修改时,对此作出了调整.

第11条规定：若作出行政处理或裁决的行政厅属于国家或公共团体时,提起撤销诉讼必须按照下述诉的区分以各自规定者为被告：(1)撤销行政处理之诉为作出行政处理的行政厅所属的国家或公共团体；(2)撤销裁决之诉为作出裁决的行政厅所属的国家或公共团体.

作出行政处理或裁决的行政厅不属于国家或公共团体时,提起撤销诉讼必须以该行政厅为被告.

二款规定应当作为被告的国家或公共团体,以及第2款规定应当作为被告的行政厅不存在时,提起撤销诉讼必须以与该行政处理或裁决相关事务所属的国家或公共团体为被告.”

2．扩大了抗告诉讼的管辖法院
以前,撤销诉讼一般要向行政厅所在地的法院提起；有关不动产或者特定场所的行政处理或裁决的撤销诉讼可以向该不动产或特定场所所在地法院提起,也可以向对行政处理或裁决做了有关处理的下级行政厅所在地法院提起.为了确保行政诉讼法院的专门性、有助于便利原告提起诉讼,修改时,将抗告诉讼的管辖法院予以扩大.第12条第1款修改之后规定：“撤销诉讼由被告的普通审判籍所在地的法院或作出行政处理或裁决的行政厅所在地的法院管辖.”修改之后在第11条中又增加了两个条款.以国家或独立行政法人或附表中的法人为被告的撤销诉讼,也可以向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起.向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起上述撤销诉讼,当基于事实或法律上的同一原因,与行政处理或裁决相关的抗告诉讼系属于其他法院时,该特定管辖法院在考量当事人的住所或所在地、应当接受询问的证人的住所、争论点或证据的共同性等其他,认为适当时,可以依申请或依职权将诉讼的全部或一部移送到其他法院.

3．撤销诉讼的起诉期间的延长

原行政诉讼法第14条规定的撤销诉讼的起诉期间为自知道作出行政处理或裁决之日起3个月,且该期间为不变期间.修改后的行政诉讼法第14条规定,撤销诉讼,自知道有行政处理或裁决之日起经过6个月后不能提起,但有正当理由者除外；自行政处理或裁决之日起经过1年后不能提起,但有正当理由者除外.

4．教示制度的创设

为了给行政处理的相对人提供有关依据撤销诉讼,充分保证相对人获得权利救济的机会,行政诉讼法吸收了《行政不服审查法》的经验,在第46条中新设了教示制度.行政厅在作出可能被提起撤销诉讼的行政处理或裁决时,对于该行政处理或裁决的相对人,必须以书面教示下列事项：(1)应作为与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的被告者；(2)与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的起诉期间；(3)法律规定就该行政处理不经过对审查请求的裁决就不能提起撤销行政处理之诉时,该规定的意旨.法律规定针对行政处理的审查请求的裁决能够提起撤销诉讼的,行政厅作出该行政处理时,对该行政处理的相对人,必须以书面教示法律上的这一规定.行政厅在有关确认或形成当事人之间法律关系的行政处理或裁决中,根据法律规定,在作出能够提起以该法律关系当事人一方为被告的诉讼的行政处理或裁决时,对于该行政处理或裁决的相对人,必须以书面教示下列事项：(1)应作为该诉讼的被告者；(2)该诉讼的起诉期间.但如果行政厅口头作出该行政处理时,不受上述限制.

(四)扩充了临时救济制度

1．缓和停止执行要件

与批判停止执行的要件过于严格相对应,为了使停止执行制度更易于被国民利用,行政诉讼法这一次修改中缓和了停止执行的要件,将其由“难以回复的损害”改为“重大的损害”(第25条第2款).也就是说,现在法院根据申请停止执行的要件包括撤销诉讼已经提起,不停止执行将产生重大的损害而有必要予以停止.判断是否产生重大的损害,修改后的行政诉讼法规定,要考虑损害恢复的困难程度、损害的性质和程度,以及行政处理的内容和性质(第25条第3款).

2．创设临了时课与义务制度和临时禁止制度

与课予义务诉讼法定化相伴随,作为课予义务诉讼的临时救济制度,行政诉讼法创设了临时课与义务制度,并作为行政诉讼法第37条之五的第一项.在已提起课予义务诉讼时,为避免由于不作出与课予义务诉讼相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害,而有紧急处置的必要的,并且有涉及本案的理由时,法院根据申请,可临时命令行政机关应作出行政处理或裁决.

与禁止之诉法定化相伴随,作为禁止之诉的临时救济制度,行政诉讼法创设了临时禁止制度,并作为行政诉讼法第37条之五的第二项.已提起禁止之诉时,为避免由于作出与禁止之诉相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害,而有紧急处置必要的,并且有涉及本案件的理由时,法院根据申请,可临时决定令行政机关不准作出该行政处理或裁决.

三、简评日本《行政事件诉讼法》的修改

日本在四十多年之后对其行政诉讼法进行了一次比较大的实质性的修改,这是日本行政法学理论积淀和法院判例推动的结果,也是日本政治、经济、文化发展的一个体现.

日本修改行政诉讼法的过程是一个法律化的过程,它通过立法设置了相应的机构,推进整个立法的改革进程.而且,很重要的一点就是充分发挥了审议会的作用.没有审议会的指明方向,没有行政诉讼检讨会的多次研讨,就不可能有最后的修改成果.虽然其整个过程民众参与似乎不足,但是,各方面的专家、学者的作用是充分发挥了,也正是这些专门性人才的作用才保证了修改在很大程度上的成功.以立法来推进改革、以审议会来保证修改的质量,这是值得我们借鉴的.

在内容方面,无论是原告资格的扩大、临时救济制度的确立,还是诉讼构造的变化、教示制度的设立,等等,这次修改都体现了使国民的救济制度实效化的目的,也体现方便国民利用司法制度的目的.虽然之后并不是不再有修改的空间,但这次修改无疑是对现实中诸多批判的良好回应.这些修改的内容一定程度上实现了行政诉讼保障相对人合法权益、控制行政权的目的,但在回应行政多样性的现实方面、行政过程的复杂性方面以及行政与司法之间的关系方面等可能还需要在行政诉讼法制度架构上作进一步的调整.

(责任编辑：鄢军)

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