政策性农业保险――农业的“保护伞”

我省农村基础条件差,贫困人口多,生产水平低,自然灾害频繁,农村正常年景返贫率在15%左右,“数年脱贫,一灾返贫”的现象较为突出.农业是最脆弱最需要保险的产业,而我省农业保险又恰好是水平最低的保险品种.加强农业保险,尽快建立更加有效的“保护伞”,提高农业的抗灾减灾能力显得尤其重要.省委副书记王富玉指出：如果保险能落实到位,金融进入“三农”领域力度会更大,“三农”投入机制会更活、渠道会更多.

农业保险是市场经济体制的必然产物,但农业保险又不能完全实行商业化运作.农业生产的特殊地位和农业保险的准公共产品属性,决定了单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵, 要求政府履行其宏观调控和公共管理的职责.因此,创新支农方式,完善农业支持保护体系,建立以财政写单为主的政策性农业保险是保障农业发展的可行之策,是解决“三农”问题不可逾越、并将长期存续的重要手段.

当前,我国农业受灾救助的主要路径是政府救济、社会捐助、自救自助和保险赔付.然而政府救济往往只能提供生活必需,社会捐助具有不确定性,自救自助依赖于农民自身有一定的经济基础,保险赔付只能在一定程度上满足农户发展生产的基本需求.因此,大力推行政策性农业保险,一是能够增强抵御灾害和抗风险能力,稳定农业生产,保障农产品安全；二是有效降低灾害给农民造成的损失,稳定农民收入,确保农户受灾不受穷,促进农村和谐稳定；三是能够增强农民的风险和保险意识,推动农村经济合作组织建设,带动农业产业化发展；四是充分发挥财政投入的撬动效应,减轻政府救灾救济压力,发挥“一保多安”的积极作用.

我省自上世纪80年代中期开始探索农业保险.1985～2004年,我省农业保险累计收入保费6456万元,共为农业生产提供风险保障35亿元,累计赔款支出6875万元.由于持续亏损,导致农业保险无法运转.这表明农业保险的对象存在高风险、高费用、高成本、预期利益有限的特点, 与保险业“危险分散、大数法则”的原理相悖, 决定了农业保险从整体上不具有盈利性, 其保险产品难以商品化.2007年,在的统一部署和财政的支持下,我省政策性农业保险迈出实质性步伐.当年为全省156.1万头能繁母猪购写了保险,承保率为95.5%,保费收入8489万元.其中财政补贴4902万元,省级财政补贴1176.5万元,地、县两级财政各补贴822.4万元,农户自交了1125.7万元.今年年初在遭遇50年不遇的雪凝灾害天气期间,政策性能繁母猪保险充分显示了补偿功能,向6839户养殖户支付了2123万元的赔款,赔付死亡能繁母猪2.12万头,把能繁母猪养殖的损失降低到最小程度,让受损农户及时开展生产自救.与此对比,由于绝大部分农产品没有纳入政策性保险范畴,遭受巨大损失后无法获得保险补偿.

我省开展政策性农业保险存在的问题

我省属“欠发达,欠开发”地区,地方财力不强,农业产业化程度不高,农民生产生活水平普遍较低,开展政策性农业保险存在很大的困难和矛盾.主要表现在以下方面：

一是农业生产水平落后,难以刺激农业保险需求.由于工业化、城镇化进程缓慢,大量的劳动力还在贫瘠的土地上从事粗放型农业经营.2007年,我省一产增加值占生产总值比重为16.8％,但从事一产的人数占全社会从业人员的比重却高达71.7％,劳动生产率低下.一产从业人员人均创造的一产增加值为2787元,仅为全省人均生产总值6835元的40%.农民人均纯收入为2374元,只占全国农民人均纯收入4140元的57%,且差距越拉越大.弱势农业导致了农民的低收入水平,限制了农业保险的有效需求.

二是高保费低保额,难以调动农户投保积极性.目前实行的政策性农业保险,财政补贴到位,多数险种地方配套资金难以落实,由于农业生产的高风险、低保额、低回报,农民投保普遍缺乏积极性.以补贴的油料作物保险为例,保额为200元/亩,费率为6%,种植户承担20%的保费,并且根据不同的生长阶段,最高赔偿标准从30%～100%不等.由于我省的农业生产水平低下,规模化程度低,多为单家独户的生产,如果一户农户只有1亩油料作物,自己承担的保费为200×6%×20%等于2.4元,低于保险公司操作的成本费.如果在苗期受灾,那么该农户获得的补偿是200×30%等于60元,只相当于农户打工1～2天的工资.该险种对企业和农户都缺乏吸引力.

三是配套措施不完善,协调联动机制不健全.当前我省实行的政策性农业保险险种单一,除去年强力推行的能繁母猪保险外,其余尚未形成规模、显现效应.同时,政府主导力度不够,针对性、有效性不强,开办模式、营销渠道单一,保险公司的自主创新不够,风险可控性不强；政府对保险企业引导、支持不够,有关政策性农业保险的税收、实施国家财政紧急援助政策等方面缺乏有力举措；农业生产融资难,金融鼓励投保农户的信贷举措和力度还不够.

推动我省政策性农业保险的四条建议

国家财政部今年出台了《财政种植业保险保费补贴管理办法》等条例,大幅度提高了财政对政策性农业保险的支持力度,强调了地方财政支农责任.省委、省政府2008年一号文件进一步明确了加强政策性农业保险的具体要求.为使强农惠农政策在我省较好地实行,让政策性农业保险成为农业发展的“保护伞”,提升农业应对灾害的能力,使政府、公司、农户实现互利共赢,应当从以下几个方面来推动政策性农业保险.

第一,纳入“三农”发展整体规划,出台系列政策措施.把建立和发展政策性农业保险工作纳入各级政府农业发展规划, 从构建社会主义和谐社会、建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入、确保农村稳定大局的高度,认识政策性农业保险业务的必要性和紧迫性.逐步扩大保险覆盖范围,提高保险额度,增加财政分担比例,实施优惠的税收、资金补贴等政策, 充分发挥政策性农业保险的经济补偿、资金融通和社会管理的职能作用.农村信用社联合社、农业发展银行等涉农金融部门,在信贷门槛上要有效引导农民把借贷与参保结合,为投保者提供贷款优惠,优先给投保者贷款.探索建立农业保险巨灾风险准备金管理办法和政策性农业保险盈余处理办法,确保保费补贴及赔款资金及时到位.

第二,局部先行试点,逐渐深入推进.2007年,我省财政总收入为556.78亿元,一般预算收入284.94亿元,两项都远远低于毗邻的几个省（市、区）.由于财力有限,全面推开不现实,对于种植、养殖规模相对集中、财力相对较好、有积极性的地方,实行先行试点.优先发展奶牛、大牲畜政策性保险,如贵阳等经济相对发达的地区,奶牛存栏有一定规模,地方财力能够承受,便于操作的先行先试.大牲畜作为广大农村的主要畜力,是农业生产的重要力量,其风险对农村经济的增长影响较大,农民投保有一定的积极性,而且我省有开展大牲畜保险的历史,既往有成熟的操作模式可借鉴.探索发展经济作物保险,对油菜籽、烤烟、辣椒等经济作物主产区,加大政策扶持,促进规模生产良性发展.

第三,依托多种农业生产组织形式,探索行之有效的参保模式.一是探索龙头企业带动模式.大力发展符合贵州实际的立体农业、生态农业、绿色农业、有机农业,实施品牌带动模式,带动订单农户参加保险,打造一条龙头自身保险+订单农户保险的链条,通过龙头企业给予参保订单农户适当保费补贴,促进产业化链条的紧密度,充分发挥企业在保险查勘、理赔中的作用.二是探索合作经济组织带动模式.以有经营实体支撑、规模较大、运作良好的合作组织为参保范围,集中开展较大规模的保险业务.目前我省共有农民专业合作经济组织4022个,成员数37.85万户,带动农户127.87万户.由于合作社农户比较集中,养殖规模较大,风险意识较强,投保积极性较高,农户之间的示范作用较明显,以合作社领头或引导开办政策性农业保险,有较强的可行性.三是直接在生产基地和种养大户中实施政策性农业保险,降低保险企业运行成本,提高政策性农业保险效益.

第四,加大宣传引导,强化保险意识.政府部门要对政策性农业保险的经济、政治、社会意义有充分认识,深入细致做好宣传讲解工作,为农民提供及时准确的信息,让农民认识到参保的重要性、可行性,调动农民参保的积极性.此外,要大力加强农业基础建设,提高农业生产比较效益,构建农民持续增收的机制,让农民有参加农业保险的动力和能力.（执笔：红礼）