我国农业保险现状与经营机制的完善

摘 要 ：2008年1月份我国南方一场罕见的冰雪灾害给国民经济造成了巨额损失,其中逾半数集中在农业领域.然而面对农业的如此重创,保险业的赔付却十分有限,再次凸显了我国农业保险的严重缺位.本文正是在灾后加快健全农业保险制度的呼声日益高涨的背景下,对我国农业保险发展现状进行了分析,找出农业保险机制运行不畅的症结所在,并试图提出一些能够完善我国政策性农业保险经营机制和发展农业保险制度的针对性建议.

关 键 词 ：冰雪灾害；农业保险；经营机制

文章编号：1003－4625（2008）10－0088－05中图分类号：F840.66文献标识码：A

2008年1月份,我国南方一场60年来罕见的大范围低温雨雪冰冻极端天气,使十几个省份同时遭受巨大灾害.相关资料显示,截至2008年2月25日,保险业共赔款超过16亿元,其中：机动车辆保险赔付6.94亿元,企财险及建工险赔付6.65亿元,电力行业赔付3.36亿元,农业保险赔付5975万元,农户住房赔付988万元.在这次雨雪冰冻灾害中,农业保险的赔付占总赔款的比例还不足4％.在农业保险赔付惨淡的背后,再次凸显了我国农业保险的严重缺位,也暗示了农业保险未来广阔的发展空间.随着灾后保障农业生产快速恢复成为当前的首要大事,加快健全农业保险制度也被提到了新的高度.

一、我国农业保险发展情况介绍

我国的农业保险开始于20世纪50年代,但由于种种原因于1958年末在全国范围内停办了所有业务.直到1982年,农业保险业务得以恢复,但至今发展过程非常曲折,大致可分为以下几个阶段：

（一）高速增长阶段（1982―1992年）.1982―1987年是我国农业保险初创时期,各地试验的积极性很高,保费收入每年快速增长；1988、1989两年是徘徊时期,因为连续三年的经营亏损打击了各地对农业保险试验的积极性,业务增长速度有所减慢；1990―1992年,农业保险试验有了一个新的,保费增长速度有所回升；其中1992年是经营农业保险最好的一年,达到历史最高点.

（二）持续萎缩阶段（1993―2003年）.1993―2003年,我国农业保险的发展实际上一直处于萎缩之中.从1994年起由于中国人民保险公司开始由计划体制下的国有并兼负商业性和政策性职能的保险公司向市场体制下的商业性保险公司转轨,农业保险进入了调整时期,保费收入的增长速度虽然有所起伏,但总体呈下降趋势.

（三）政策扶持阶段（2004年―至今）.2004年至今,农业保险开始受到政府和社会的广泛关注,进入破冰与升温的发展阶段.从2004年起,政府连续五年在一号文件中对农业保险的发展提出明确要求,并将其性质明确定位于政策性保险,即在政府的经济、法律、行政支持下,以达到稳定农业生产为目的的农业保险,其实质是国家对农业的净投入.2004年10月起,我国黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、安徽、四川、浙江9个省、自治区、直辖市的试点工作全面启动,掀起了新一轮农业保险试点,并取得了一定成效.2007年4月,财政拿出10亿元在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川和湖南6个省区进行政策性农业保险保费补贴试点.资料显示,2007年6个试点省区主要农作物承保面积1.4亿亩,占试点地区播种面积的70%；全国共承保能繁母猪2888万头,超过全国存栏总量的60%.2004年以前,我国经营农业保险业务的保险公司只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司.从2004年至今,除了以上两家保险公司外,我国已成立了五家专业性农业保险公司,分别是上海安信农业保险股份有限公司、吉林安华农业保险股份有限公司、黑龙江阳光农业相互保险公司、安徽国元农业保险股份有限公司和法国安盟农业保险公司.可以看出,现阶段我国农业保险的发展面临着前所未有的机遇.

二、我国农业保险发展的特点

(一)农业保险的绝对额和相对额都较小,增长过程有所反复.

农业保险前期发展速度较快,从20世纪90年始农业保险保费收入变化不稳定,特别是1998年以来呈现萎缩的趋势,但近几年萎缩趋势有所缓解（见图1）.

1982―1992年10年间每年平均增长率为187.48%,增长速度很快.农业保险恢复之初,保费收入每年增长速度超过300%,1991年保费收入还比上年增长136.41%；但1993―2004年间每年平均增长率为-3.84%,其中有8年出现了负增长率.1998年以后保费收入每年都在减少,从1998年的7.1472亿减少到2004年的3.96亿.2005年全国农业保险保费收入达7.5亿元,比2004年同期增长89.39%,初步改变了1993年以来农业保险逐步萎缩的局面（见表1与图2）.

农业保险不仅绝对额较小,在整个财产险中的相对额也很小.农业保险在国内财产保险市场中已占有一定份额,但这个份额因过小而显得无足轻重.只有在1991年和1992年两年农业保险占整个财产险的比重大于2%,且1992年时达历史最高值2.57%.2000年之后农业保险占财险的份额一直在0.5%左右起伏.可见农业保险在保险业的发展中显得极其弱小,与整个财产保险的快速发展形成鲜明对比（见图3）.

(二)农业保险的赔付率很高.

农业保险的赔款及给付很高,与较低的保费收入形成了鲜明的对比.1982―2006年间有7年的赔付率在100%以上,25年的平均赔付率也高达86.25%.如果考虑到保险公司的营业费用与管理费用等成本,保险业公认的赔付率临界点为70%,高于此比率的赔付就属于亏损.而从表2与图4中得知,几乎所有年份的农业保险赔付率都在70%以上,说明我国农业保险的经营基本上属于亏损状态.

(三)农业保险深度和密度很低.

保险深度和保险密度是衡量一个国家或地区保险业发展程度的重要指标.农业保险深度是农业保险保费收入与农业 GDP之比.从图5可以看出,我国农业保险的深度一直处于较低的水平,虽然在1992年达到最高值0.0015,但其他年份都在0.001以下,并在1992年之后有降低的趋势.

农业保险密度是农业保费收入与农业人口之比,1992年之前,农业保险的密度都是持续增加的,说明农业保险处于良好的发展时期,并且1992年最高达到1元／人.此后,波动性很大,直到2004年之后才又恢复上升的趋势（见图6）.总体来说,无论是农业保险深度还是农业保险密度都很低,说明了农业保险的渗透度不强,自我发展程度很低.

(四)农业保险在促进农业稳定发展和保障农户灾后生活方面发挥了积极的作用.

虽然农业保险的赔付率很高对保险公司来说是不利的,但保险赔款使被保险人的农业灾害损失获得了部分补偿,对于农户购写生产资料,维持农业生产的持续进行,保障农户灾后生活发挥了一定的作用.此外,农业保险范围、保险覆盖面也在不断扩大.农业保险从无到有,险种不断增加,养殖业、种植业保险险种都已达到一定数量,保险标的扩展到粮食作物、经济作物、林业产品、牲畜、家禽、淡水养殖产品等,在一定程度上促进了农业的稳定发展.

三、造成我国农业保险发展缓慢的原因

(一)保险公司的供给不足

农业保险的特殊性使商业性保险公司不愿经营,也难以持续经营.主要有以下几个方面的原因：

1.难以精确厘定保险费率.厘定保险费率以大数法则为理论基础,而农业风险单位大、关联性强,保险公司承保的保险标的很难满足大数法则所要求的数量和质量,定价的理论基础难以实现.此外,农业灾害损失年际间差异很大,导致风险附加费率极高而且难以测定.

2.难以合理界定保险责任.一是动植物的生命周期和生长周期较长,在此期间可能受到多种自然灾害的侵袭,在各种灾害的综合作用下,很难准确划分每种灾害给农业生产造成的经济损失.二是由于农业风险具有广泛的伴生性,一种灾害事故的发生常常引起另一种或多种灾害事故发生,很难区分各种风险事故的损失程度,特别是对于单一风险保险,很难确定损失是否属于保险责任范围.三是同一种农作物的灾害种类及其受损程度存在明显的地区差异性,同一作物的同一险种,其保险责任与风险等级难于配比.

3.难以有效防范逆向选择与道德风险.保险业务中普遍存在逆向选择与道德风险,而农业保险中尤为严重.农业保险标的大都是有生命的动植物,其生长与饲养都离不开人的行为,相同风险等级下的同种作物,其品种选择、耕作方法及管理水平的差异都会导致产量差异.一方面,农户更了解自身的生产经营状况和潜在风险损失情况,信息极不对称,导致严重的逆向选择；另一方面,农户购写保险后容易通过其行为增加预期索赔,即发生道德风险.在我国,由于农村地域广阔,业务分散,交通不便,通讯落后,管理难度大,有效监管成本高,导致农业保险业务中的逆向选择和道德风险更加难以防范.

4.难以准确定损理赔.定损要根据灾害发生时保险标的所处生长阶段的实际价值计算,但此时农作物往往还未成熟,其价值难以测度.另外,动植物在生长期内受到损害后有一定的自我恢复能力,从而使农业保险的定损变得更为复杂.对于特定风险保险,还要从产量损失中区别约定风险之外的灾害事故所造成的经济损失,具有很大的主观性,容易引发道德风险.在理赔方面,也由于农业风险及保险责任的复杂性难以制定统一赔偿标准.

5.难以有效分散风险.对于农业风险,一个风险单位往往涉及数县甚至数省,特别是洪灾、旱灾等风险事故,一旦发生可能使几个省、市、区的上亿公顷农田成灾,成千上万的农户同时受损,很容易形成巨灾损失.这使得农业保险不能通过简单增加承保标的来分散风险.在同一风险单位内,保险公司承保标的越多,风险反而越集中,经营风险也就越大.风险分散机制在农业保险的经营中难以有效发挥作用.

(二)农户的有效需求不足

1.农户收入水平低,难以接受农业保险的高费率.我国现阶段农户的收入水平难以承受农业保险的高费率.虽然改革开放后我国经济发展很快,但农村经济仍相当落后,农户收入水平很低,且地区间发展极不平衡,城乡收入差距也在不断加大.2006年,我国城镇居民人均可支配收入为11759元,而农村居民人均纯收入仅为3587元.农户用这些收入交纳各种费用、购写生活必需品、赡养老人、为子女提供教育费用等,所剩收入非常有限；而且由于我国农户没有养老、医疗等方面的保障,还要留有一部分收入来满足一些突发事件引致的预防需求.因此,让农户在较低的收入水平下拿出较高的比例去购写农业保险,显然使他们难以接受.

2.农户的保险意识淡薄.农村经济发展和文化教育落后、保险宣传力度不够使大多数农户缺乏保险相关知识.我国农户文化素质较低,往往比较注重眼前既得利益,而对未来各种事变缺乏全面周详的考虑,缺乏风险意识和创新精神.农户对投保的作用意义认识不足,没有亲身体会到投保带来的经济实惠,也就没有自愿参加保险的愿望.

3.农户长期依赖灾后政府救济制度.我国一直实行大灾政府直接救济制度,造成农户对政府的依赖性较强,习惯于受灾后依靠政府解决,缺乏主动防范和规避风险的意识.多数农户认为参加农业保险意义不大,不参加保险同样可以得到政府给予的保障,对参与农业保险没有积极性.

4.农户的小规模经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能.对农户来说,如果某项财产或生产经营活动价值集中且风险较大,自然会对灾害事故表现出极大忧虑,并产生转移风险的强烈要求.然而,在现行的农业经营体制下,土地基本上是按户均分承包且划分零散.这种过于分散的小规模生产格局使农业生产的比较利益下降,农业收益在农户经济中的地位呈现不断下降的趋势,即使遭遇灾害损失,也不会对农户生产经营和家庭生活造成严重困难,完全可能自行调剂解决,而无须依赖农业保险怎么写作.狭小的经营规模使农户产生较低的农业预期收益而不愿付出现实的保险成本.

(三)政府的支持不足

1.国家对农业保险的财政、税收政策支持不足.一直以来我国实行的是以直接的农业补贴和补贴为主的农业保护政策,发生农业自然灾害时由财政直接拨款救济灾民,对农业保险的投入很少.而我国财税政策对农险的支持力度还很有限,目前除了对保险公司开展农业保险免征营业税以外,没有其他扶持政策.虽然近几年来政府对农业保险的支持力度不断加强,也开始在试点地区进行对农户的保费补贴,但补贴比例较小,支持仍然不足.

2.有关农业保险的法律法规建设缺位.我国自1982年恢复农业保险业务以来,经历了20多年的发展,至今没有制定专门的农业保险法律及相关的行政法规.法律法规建设的缺位,极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展.没有相关的法律保障,保险公司就会因无法确定农业保险的法律地位、经营性质、经营范围等问题所困扰；农业保险是否应该强制,政府在农业保险中的地位和作用、对农险的支持原则、对投保人和保险公司利益的保护、再保险等问题,都难以明确或得不到有效落实；相关法律的缺失是制约我国农业保险发展最根本的环境因素.

3.缺乏农业巨灾支持保护体系.在我国,由于没有巨灾支持保护体系,巨灾损失完全由保险公司独立承担,大量风险集中于保险经营主体自身、难以分散,使得保险赔付率居高不下,保险人的积极性、承保能力和持续经营能力都受到严重影响.例如这次的冰雪灾害后,尽管保险业积极主动赔付,可保险赔付金额尚不足损失总额的1%,而国外遭受巨灾后,保险赔款可承担30%以上的损失补偿,发达国家甚至可达60%―70%以上.

四、农业保险经营机制的完善

(一)以法律形式对农业保险在农业保护支持体系中的地位与作用做出明确规定

立法先行是发展农业保险的基础.首先是关于农业保险法的基本内容.农业保险法应主要涵盖保险范围、运营主体、经营目标与原则、管理机构及其职责、保险组织形式、组织体系与业务范围、保险基金的筹集与管理、各险种的费率制定及其赔付标准、被保险人和保险人的权利义务等基本内容.其次是关于农业保险立法的配套政策支持,即在农业保险立法的同时提供财政、再保险等各项配套支持措施.就目前来说,应尽快出台政策性农业保险条例,以规范农业保险的经营行为,为进一步制订农业保险法做好准备.

(二)发挥政府主导作用,积极提供税收优惠、财政补贴等农业保险的支持政策

政府在意识到保险补贴的重要性和必要性基础上,应尽快落实具体的配套支持政策.在对农户的保费补贴方面,应从各地的实践情况出发,充分考虑各地经济和社会发展水平的差异,适当调整地方不同层级财政投入比例,在贫困地区提高财政或省财政的补贴比例,而在富裕地区降低财政与省财政补贴比例,注重各地经济发展不平衡情况下政府补贴的公平性问题.此外,对商业保险公司开展农业保险业务提供税收减免、经营管理费用补贴等多项支持政策,既要调动保险公司开展农业保险业务的积极性,又要充分发挥保险公司自身的能动性.

（三）发挥政府政策支持和资金支持的作用,加快建立巨灾保险机制

政府应该发挥政策支持和资金支持的作用,提供包括税收政策、信贷政策的支持,尽快出台巨灾保险法,加快巨灾保险机制的建立.

第一,国家巨灾保险基金的来源.由财政每年拨付一定的预算资金,各级地方财政按照适当比例和规定提取资金,保险公司按照巨灾保险保费收入的一定比例提取资金,以及通过巨灾风险证券化在证券市场上筹集的资金,共同构成巨灾保险基金的来源；巨灾保险基金可由国家再保险公司统一实施管理.第二,对巨灾保险基金实施积极的财政政策：允许保险公司将巨灾风险准备金列入成本,缴纳巨灾保费可在税前列支,对巨灾保险经营减免营业税等.第三,要尽快建立起一个整体性的巨灾风险补偿机制基本框架.根据国际经验,承担风险的主体首先应是区域灾民、商业保险公司,其次是再保险公司、证券市场与国际再保险市场,最后是地方政府和政府的财政救助.这种多主体、多层次的巨灾风险保险体系可以有效地实现风险在个人、保险公司、再保险公司、资本市场、政府之间的转移,在很大程度上降低政府在巨灾风险管理中的压力和财政负担,并且充分利用了社会资源和资本市场在更大范围内分散风险的能力.

(四)加强农业保险相关知识宣传力度,提高农户保险意识

政府可与保险公司联合,借助各种媒体大力宣传普及农业保险相关知识,提高农户保险意识.如编写农业保险简易读本向农户免费发放、在农村开办农业保险知识讲座等,并借助一些自然灾害的真实事例,比较投保与未投保农户之间的利益得失,直接生动地让农户了解农业保险的重大作用,增强其主动规避风险的意识.此外,还可将农业保险与其他支农惠农政策相结合,通过经济利益诱导农户投保.

(五)提高农业保险的经营管理技术

政府应支持与协助保险公司,努力提高对农业保险的经营管理技术,如在农业灾害及气象数据的收集整理、农业风险的识别及度量、农业风险预测、农业风险区划、农业风险预警、信息统计与管理等方面进行技术创新等.