新型农村社会养老保险与相关制度衔接问题

【摘 要 】《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》颁布之后,新型农村社会养老保险开始在我国实施,它对加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系有着重要的意义.但是,在实施过程中暴露出了一些问题,特别是与旧农保、失地农民养老保险、城镇居民养老保险制度的衔接.文章通过对新型农村社会养老保险与相关制度衔接问题研究的必要性,新农保实施过程中与相关制度衔接方面存在的问题,国内相关地区经验启示等方面的分析、阐述,提出了完善我国新型农村社会养老保险与相关制度衔接的几点设想与建议,从而加快我国社会保障城乡一体化的进程.

【关 键 词 】农村；新农保；相关制度；衔接

中国是一个农业大国,中国的根本问题是农民问题,农村社会保障问题的重中之重是农民群体的养老问题.2009 年 9 月,国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,新型农村社会养老保险,被俗称为“新农保”.“新农保”的出台,对完善农村社会养老保险制度,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,维护农村社会稳定具有重大意义.但是,新型农村养老保险制度在实施中也暴露了一些问题,特别是制度衔接转移机制,亟待改进.

一、新型农村社会养老保险与相关制度衔接问题研究的必要性

20多年前,我国开始推行农村社会养老保险试点,因为种种现实条件的限制,农村社会养老保险发展遇到瓶颈,传统的家庭养老方式仍是绝大多数农村居民的选择.十八大报告提出,要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系.而建立农村居民群体的社会保障制度全覆盖则是关键.从新农保出台以来,学术界针对农村基本养老保险与相关制度衔接的问题也有不少相关探讨.健全农村养老保险与相关制度衔接必要性主要体现在以下三方面：

1.农民群体身份转换频繁,在缺乏养老保险衔接转移机制的条件下,农村劳动力的自由流动受阻,不利于市场化的劳动力合理配置.

2.新型农村社会养老保险不能够与相关制度有效衔接,会导致参保农民在履行缴费义务之后,由于身份、工作等变更,不能享受养老保险带来的保障,从而使自身权益受到损害.

3.新型农村社会养老保险不能够与相关制度有效衔接,必将造成部分农民工因工作流动性较大而频繁退保,对于我国养老保险事业的可持续发展造成严重损害.为此,国家出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,不仅维护了参保人员养老保险权益,同时也有利于促进城乡统筹以及社会保障体系的完善.因此,深入研究探索新农保衔接转移机制是解决我国基本养老保险关系转移接续问题的重要课题之一,具有重要的理论意义和实践意义.

新农保制度能否顺利开展,能否得到广大农民的认可是对制度可行性评价的重要部分.就目前来说,我国新农保与相关制度的衔接转移问题在当前的试点推行中越来越突出,新农保制度不是独立实施的,必须与老农保、城镇职工基本养老保险制度、被征地农民的养老保障、农村低保、五保制度以及计划生育对象的养老补助政策等相互衔接,保持制度的兼容性.研究如何实现我国新型农村养老保险与其他城乡基本养老保险项目之间无缝衔接转移,对于加快我国社会保障制度城乡一体化进程的实现,具有重要的理论与现实意义.

二、新农保实施过程中与相关制度衔接方面存在的问题

新农保与其他社会保障制度间的有效、合理衔接能够调动农民的参保积极性,同时避免重复参保情况的出现.从新农保制度实施以来,取得了一些成绩,但由于起步较晚,加之我国养老保险制度的碎片化,从总体来看,仍然存在亟待解决的问题.

1.法律保障不健全：任何一种制度的实施及运行都需要相关法律加以规范和保障.但就新农保来说,虽然颁布了《关于开展新型农村养老保险体系的指导意见》,但其仅仅是一部指导性的文件,没有从法律上对新农保的地位、性质、相关权利及义务加以规定.《社会保险法》颁布以后,将《指导意见》的原则和做法在法律上予以了确定,但是仍然也没有一部针对农村养老保险的基本法律,从而导致农村养老保险工作实施起来规范性不强,难度大,且容易滋生腐败现象,从而很大程度上影响新农保的健康发展.

2.制度缺陷、管理机构分割影响推进速度：在制度设计上,新农保没有考虑到家庭和土地保障及其配套关系,加之“养儿防老”、“土地防老” 的意识,阻碍了新农保的发展.同时,中国的养老保险按参保对象,存在并适用于公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农民等不同的保险制度,并由政府不同部门管理运作.而农民在身份上存在农民工、在校大学生、失地农民和在乡务农农民等多种情况,在不同时期其身份也一直在变化着,从而导致其在医疗保险和养老保险方面存在不同的适用模式和管理机构.这种九龙治水的管理方式导致养老保险的转移接续手续起来较为复杂,也会影响农民参保的积极性.

3.缴费档次不同导致新农保养老账户衔接出现问题：新型农村社会养老保险是一种缴费养老保险,设置多个档次,由参保人自主选择,多缴多得.国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次.实施的过程中由于各地经济发展状况不同,缴费档次不同,直接导致基础养老金地区间的差异.如有的地区是按照农民纯收入水平来确定缴费基数和档次；有的地区则是根据农民年龄的不同来计算个人缴费基数和补贴数额.随着人口流动的不断加快,如何对各地区间的新农保养老账户进行衔接便成为一个问题.

4.新农保与其他社会保障制度衔接存在问题：随着我国城镇化的不断推进,中国的养老保障制度也必将从二元发展转向城乡统筹发展,实现城乡一体化.在这个一体化的进程中,由于我国的养老保险比较琐碎,新农保在实际运行中不可避免会涉及与老农保、农村低保、农民工养老保险、城镇养老保险等制度之间的衔接.从目前新农保实施的情况来看,实现各种保障制度的有效衔接,仍存在很大的问题,急需政策、技术支持,促进新农保的有效开展. 三、完善我国新型农村社会养老保险与相关制度衔接的设想与建议

1.加快立法建设,健全新农保法制体系建设： 自我国新农保推行以来,覆盖面迅速扩大,但是,到目前为止,仍然没有相关农村社会养老保险法律法规出台,法律制度建设明显滞后.因此,应尽快制定例如《农村社会养老保险法》等相关法律,并把“新农保”工作纳入到 《劳动法》,借以通过立法达到政策的稳定,为新农保事业的顺利推进提供良好的法制环境保护.

2.提高统筹层次：一般来说,任何一种制度,其统筹层次越高,衔接转移问题越容易解决.目前,我国养老保险的统筹层次还比较低,且区域统筹不平衡,为新农保与其他相关制度的衔接转移机制的实施造成了一定困难.同时,统筹层次不高还造成养老保险基金的分散管理与“碎片化”状态,使基金安全运行与保值增值提出了面临严峻挑战.因此,要不断提高农村社会养老保险的统筹层次,促进新农保制度的长期有序开展.

3.加大宣传力度,完善制度设计：从目前来看,农民对新农保优越性的认识仍有欠缺,应加大宣传力度和发动力度,并完善制度设计,加深农民对社会养老的认识.在宣传方面,可借助电视、广播等新闻媒体来加强对新农保的宣传力度,使农民认识到养老保险不但可以解决自己晚年生活的后顾之忧,并且可以促进家庭和睦幸福.在制度设计方面,新型农村社会养老保险制度虽然制定了与相关保障政策,但在实际运行过程中仍然有需要完善的地方,运行中必须由政府牵头,同时,加大财政投入力度,协调方方面面关系,进行有效的组织和引导,建立各级财政补贴资金保障机制,合理确定和地方财政分担比例,从而完善养老保险的制度设计.

4.完善社会养老保险制度衔接机制：任何一项社会制度的建立和发展都有其社会根源,并且具有相应的合理性和必要性,而且随着社会的不断发展,制度也不断趋于完善.新农保是社会制度的一种,它也遵循着这样一种规律.因此,要不断探索新农保与其他相关制度之间的衔接转移机制,坚持改进新农保现有制度的不足和缺陷,并不断将其修正和完善,从而形成相对健全和完善的新型农村养老保险制度.

5.借鉴国内相关地区农村养老保险制度与相关制度衔接的经验：宝鸡模式主要采取个人缴费、集体补助、财政补贴“三结合”的筹资办法,实行财政养老补贴（基础养老金）与个人账户相结合的制度模式.宝鸡模式充分考虑农村群众的经济承受能力和各县（区）农村居民的经济收入差别,年缴费标准确定了8个档次,在此范围内农村居民可自由选择缴费标准,富有弹性.同时,与其他社会养老保险制度留有接口,好衔接、能转移.宝鸡市规定,农村居民、城镇居民、城镇企业职工三类人员,随着身份的转变,参保人员根据自己新的身份和经济能力,在新农保、城镇居民社会养老保险、城镇企业职工基本养老保险三个险种之间选择参保险种,三个险种之间可以相互转移、无缝对接[1].宝鸡市的这种模式,有效的解决了资金、农民经济条件差异、重复参保等问题,对于全国范围内新型农村社会养老保险与相关制度衔接具有重要的借鉴意义.