行政立法监督

[摘 要]随着行政立法的发展,但行政立法监督的体制越来越不适应现有的法律体制.而且在其运行中暴露出了许多的问题.文章旨在针对现有的国内国外的立法监督体制进行介绍和比较的基础上,指出我国的现行行政立法监督体制存在的问题,从而提出相应的解决方案.

[关 键 词]行政立法监督；行政立法监督体制构建；监督体制

一、行政立法监督概述以及国内外现有体制

(一)行政立法监督的概述

“行政机关拥有立法权,已经司空见惯了.”而行政立法监督,是随着第二次工业革命的发展,在国家调节社会生活的职能发生深刻变化后,为规范行政机关新出现的类立法行为而出现的.各国对其规定也是各不相同的.就其概念而言,行政立法监督,是指有权主体依照法定的职权和程序,以国家强制力为保障,对行政立法活动实施的监察和督促.这里是从主体、客体以及机制上对其概念范围的界定.

(二)我国行政立法监督的体制

在行政立法兴起的过程中,有《宪法》以及《地方人大和地方人民政府组织法》为其正名,使得行政立法合法化.随着行政立法而来的,是散见于《宪法》、《立法法》、《行政诉讼法》之中.基本上把监督的主体限定为全国人民代表大会及其常委会,以及地方各级人大及其常委会.其他的诸如行政机关内部的自查机制,公众的监督以及新闻媒体的监督等等.另外作为司法机关的法院,也只能对“告诉”的具体行政行为进行审判,对抽象行政行为没有监察的权力.

(三)外国行政立法监督的体制

外国的行政立法监督的发展,其在此的“外国”所指代的,应该是西方的行政立法监督的发展.由于西方较早步入资本主义社会,在人权思想以及分权学说的倡导和引领下,各个资本主义国家纷纷建立起了行政立法监督机制.单就其主体而言,有议会或权力机关监督、司法监督、专门机构监督三种大的模式.采用议会或权利机关监督的国家主要有英国等国.采用司法监督的国家主要有美国、日本、瑞士等国.而采用专门机构监督的国家有德国、法国、意大利、西班牙等国.而从具体的实行现实而言,由议会或最高权力机关在宪法条文中规定,由议会或最高权力机关、司法机关及专门机构实施已经成为常态.

二、行政立法监督存在的不足

(一)行政立法主体的监督问题

行政立法主体,是指依法取得行政立法权,可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关.但是在现行的法律法规中,对以上政府部门的行政立法监督,只有同级的人大有权进行,然而人大的监督作用并没有完全发挥出来.再者行政机关上级监督和机关自己内部的监督,也往往没有做到位.在这样一个现实状态之下,明确各个主体,明晰各个主体的责任是非常急迫的.

(二)行政立法程序的监督问题

在我国现行体制中,在这一个过程中原本是要人大全程参与的,然而现实情况是全程参与存在一些不足.因此,笔者认为在这一过程中,应该从编制立法规划阶段就开始向社会公开,而且一直公开到法律成型公布为止.党的第十七大报告指出：“完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益.确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行.”

(三)行政立法事后监督的问题

在我国现行体制下,对于行政立法的事后监督有所欠缺.因为在拥有最高权力的人大运行机制不完善的情况下,同时没有其他主体有权来对行政机关已经成文实行的行政法规进行监督和考量的前提下,行政立法的事后监督是难以实现的.而有的仅仅是当行政相对人认为自身合法权益受到权力机关侵害时,针对具体行政行为提起的诉讼,而且在认定过程中以违法责任原则为主的.

(四)行政立法监督主体的问题

这里是行政立法监督主体,是针对行政立法有权监督机构而言的.“授出权力是立法机关的职权,但是,如果它在某些情况下把这种权力授予了行政机关,那么,它就应当注意写作技巧人是如何行使被授予的写作技巧权的.这不但是它的权力,更是它的主要义务.因为立法机关把立法权授予行政机关,所以监督和控制这种权力的行使,防止行政机关滥用和毫无保障的行使权力就成为了立法机关的主要任务.”笔者认为,我国的行政立法监督主体无论是从主体的权力行使上,还是从主体的设置上都有待完善,应该有一个司法监督的程序在里面.

另外应该有社会舆论的介入.在人权的社会中,对公权力的监督本应该是人民天然的权利.为了保证人民权利的行使,应该有相应的媒体公开制度的建立,从整个行政立法的过程中,让监督主体全程参与,即使发挥不出最佳的监督与制约作用,也可以给有关行政机关以相应的压力.这一切的过程自然要有正当的程序设计,只有这样,才能保证权力和权利在合法的框架内行使,以达到它们最初的目的.

三、行政立法监督的远景构建

(一)行政立法监督的体制构建

基于以上的问题,笔者认为应该从以下几个方面进行改革：行政立法监督主体,行政立法程序以及行政立法事后监督.

其中最重要的,应该是加入司法监督机制.鉴于当前的行政机构和司法机构的人事和财政相关连的问题,首要的任务就是将司法机关的人事和财政事务从地方剥离出去,是司法机构在地方形成一个真正独立的体系.形成“亓”体系,即只最高法院以及最高检察院对全国人大及其常务委员会负责,地方各级法院及检察院对于地方各级人大是独立的体系,并且是与行政机关平行,权力平等的司法主体.在最高权力等级上,就像“亓”字的上部,由全国人大及其常务委员会行使当然的最高的国家权力,左下部的“丿”代表行政机关,表示其在调解相应的社会关系中具有相应的灵活性,右下部的“丨”表示与行政权平等运行的司法权.这一监督体制可以是上级司法机关监督下级行政机关立法的合宪性及合法性.

另外继续推进人大机构制度改革,从而从根本上行使其自身自然所有的行政立法监督权.还有信息公开制度中的公民的参与问题,以及媒体的作用,这些都应当是逐步加强的潜在并且是现实的行政立法监督主体.

在这里笔者着重强调两个大的体制,一个是人大这一权力机关对于行政机关立法行为的过程立法的整体的稳定性和权威性,同时也不至于在民众和社会中造成思想认识的混乱.还有就是追责的问题,应当对相应的行政机关追责还是对个人追责,这是一个一直只涉及而没有定论的问题.笔者认为,应当在行政立法的过程中,既然在行政机关实行的是首长负责制,权力实行者应当为其实行的权力结果负责.这样也就加强了行政长官在行政立法过程中的注意责任,从而使其在行使权力的过程中,有一个心理上的限制,不去突破这一底线.

以上就是笔者对行政立法监督体制构建的基本认识,只是初步的构建.这样就应该从其体制上和程序上,保证行政立法监督权力的有效行使,同时可以提高整个政府的运行效率.

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[作者简介]宁腾飞（1989―）,男,河北石家庄人,中国政法大学,法律硕士（法学）.