高度重视大学章程建设中的“空心化”问题

摘 要：大学章程建设是构建我国现代大学制度的“基础性工程”.制定好大学章程,已成为我们实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-1020）》,深化高教改革的关键一环.为此,教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》.这一部门规章的出台与实施,不仅有效地促进大学章程的建设,而且也将终结大多数公立大学长期无章程的状况.但《暂行办法》出台后能否真正地使章程制定成为公立大学自觉地行动,并有效地防止“基础性工程”空心化,成为我们贯彻该《暂行办法》的关键问题.

关 键 词：大学章程；空心化

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1672-4038（2012）07-0017-04

大学章程的建设是构建我国现代大学制度的“基础性工程”.制订并实施好大学章程,不仅成为我们实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《教育规划纲要》）和依法治校的重要举措,而且也是我国深化高等教育改革、构建现代大学制度的极其关键的一环.为此,教育部于2011年11月28日发布《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》）,并于2012年1月1日起施行.《暂行办法》的出台与实施,不仅有效地促进我国大学章程的建设,而且也会很快地终结大多数自1995年《教育法》颁布前建立的公立大学长期无章程办学的“不正常”状况.但这种以行政手段推进高等学校特别是公立大学章程制定的做法,能否真正地使章程制定工作成为公立大学的自觉行动,并有效地防止这一“基础性工程”的空心化,成为我们贯彻《暂行办法》极其重要的问题.

一、依法治校,有效地发挥大学章程的作用

依法治校是在学校落实依法治国基本方略的必然要求.学校作为具有公共管理职能的社会组织,需要按照法律至上、保障权利、制约权力的原则,实行依法治校.依法治校是建设现代学校制度、构建新型政校关系的根本保证.章程是各级、各类学校依法治校的直接依据.要遵循法制统一、坚持社会主义办学方向,坚持以促进改革、增强学校自主权为导向,按照有利于调动教职工的积极性和创造性、激发学校的办学活力和竞争力、规范治理结构和权力运行规则的原则,开展章程建设.从目前我国公立大学章程建设的现状来看,无论是从学校发展现实的需要还是从办学理念及管理机制改革的需要,一些公立大学已制定出各自学校的章程,如吉林大学、上海交通大学、中国政法大学等.在大学章程建设中,这些公立大学进行了有益的探索与大胆的尝试,并成为大学章程建设的“排头兵”.但我们也应当看到,由于受到我国现有教育行政管理体制的影响,公立大学“按照章程自主管理”的作用始终不尽人意.正是由于受到这种“效应”的负面影响,大多数公立大学采取了一种观望的态度.一些学校的领导者认为虽然大学章程对于构建与完善现代大学制度十分重要,但在当下教育行政管理体制下,大学章程只是一个“好看不好用的东西”.这样的大学章程,“外”不能真正地调整学校与作为高等教育行政管理者的政府之间的权利与义务关系,从而真正地保障和维护公立大学依法享有的自主权：“内”不能真正地调整学校与作为公立大学出资者的政府之间的权利与义务关系,以及学校同教师、学生之间的权利与义务关系,从而保障和维护学校内部各相关利益人间的合法权益.我国公立大学在制定章程问题上的这种“心态”,不仅有碍于我们贯彻《教育规划纲要》,阻碍关于建立现代大学制度的高等教育改革进程,而且也易造成因一些高等学校特别是公立大学领导者的“懈怠”所导致的大学章程建设的“空心化”问题,从而使大学章程的制定工作成为学校“遵命执行”的例行公事,或者是为了应付上级教育行政管理部门检查的“应景物”.

如何才能解决这种“空心化”问题呢?笔者认为切实、有效地发挥大学章程的作用是重要的防范措施与解决途径.大学章程应当具有何种作用,这个问题不仅直接关系到章程在构建与完善具有中国特色现代大学制度中的地位和效力问题,而且也直接关系到作为公立大学投资者、高等学校教育行政管理者的政府以及社会各界对于章程重要性的认知和尊重程度的问题.为了充分体现大学章程的作用,该《暂行办法》在第三条中规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则.高等学校应当以章程为依据,制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作.高等学校应当公开章程,接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估.”从《暂行办法》上述的规定来看,今后的高等学校章程,对“内”不仅在校内规章制度中起着“宪章”的作用,成为规范学校的办学与管理的各项规章制度制定与实施的“准则”,而且也是包括政府在内的投资者检验所投资学校是否按照章程办学和履行投资“契约”的“标准”；对“外”不仅是教育行政管理者管理与评估的“尺度”,而且也是社会监督与评价的“标杆”,从而使章程真正地成为包括作为学校投资者的政府、章程核准的行政管理部门等在内的各相关利益人共同遵守的依据.任何人不得违章干涉高等学校依法所享有的各项权利.与此同时,上述相关利益人不仅能够真正地享有章程所规定的权利,而且也必须承担相应的责任与义务,从而使章程的效力让所有的人都心存敬畏.从这个角度讲,切实、有效地发挥大学章程的作用,真正地提升各界对大学章程重要性的认知与尊重程度,从而营造出依法治校的整体社会氛围,是我们在贯彻该《暂行办法》过程中,有效防止大学章程建设“空心化”的重要防范措施.

二、赋能还权,切实地维护好高校的办学自主权

由于我国高等教育的发展历史背景、管理体制与公立大学的办学特点,政府在作为公立大学的投资者与高等学校教育行政管理者的角色与职能始终未能界定清晰.在两种角色与职能的“交融”下,“政校不分、管办不离”的现象已成为当下公立大学各项管理制度中的一种常态.与此同时,依法充分地享有办学自主权也就成为包括公立大学在内的高等学校的一种“奢望”.在今天“政校分开、管办分离”以及“大学去行政化”的呼声下,一方面,公立大学主张要从政府的“捆绑”中挣脱出来,以实现办学自主、学术自治的大学原生态；而另一方面,政府作为公立大学的投资者和高等学校教育行政管理者控、放权的“度”却始终未能正确地适应高教改革形势的需要.我国公立大学章程制定的现状就充分地说明了这一点.为了有效地扭转这种状况,教育部出台的《依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）》中一个重要的内容就是要求实现依法治校的目标必须建立在“法律至上、保障权利、制约权力”的基础上,而这里的“法律至上”就是在现行法律、行政法规的框架内实行我国教育体制的深化改革；“保障权利”就是依法落实与维护学校的办学自主权；“制约权力”就是依法减少行政干预.因此,从“保障权利”的角度看,在我国高等教育法律框架内充分而有效地赋能还权成为我国高等教育深化改革以及完善现代大学制度的关键所在.应当肯定的是.该《暂行办法》已注意到并试图通过大学章程制定与核准内容规范的方式着手解决上述问题.《暂行办法》第五条规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则,以章程明确界定与学校的关系,明确学校的办学方向与发展原则,落实举办者权利义务,保障学校的办学自主权.”从上述规定我们可以看到,影响高等学校办学自主权的问题恰恰出在两个方面：其一是作为高等学校的投资者,其二是主管高等学校的教育行政管理部门.就前者而言,大学章程重要的内容之一就是要界定好学校与投资者之间权利与义务的界限,公立大学更是这样.作为投资者的政府对学校的主要职责就是实施教育的科学布局与资源的有效配置,并制订所设学校发展目标,规范学校内部治理结构及运行规则,充分地提供学校教学与科研所需的财政支持和政策扶植,从而达到依法管理与监督学校办学的行为.因此,为了实现政府投资公立大学的目的及职责,作为投资者的政府就应当积极地参与到目前公立大学章程制定的工作中来,通过章程的制定,将投资者政府的意志,以及依法享有的权利与承担的义务体现在大学章程之中,从而有效地界定好投资者与学校的权责范围.作为教育行政管理者的政府,其教育行政管理部门不仅应当通过审核高等学校章程来依法行政,而且还应当在核准过程中通过积极、有效地行政指导来促进高等学校依法制章.笔者认为凡经行政主管部门核准的大学章程,政府都应当充分尊重学校“依章治校”的自治权利.教育行政管理部门在对高等学校管理与监督中,不仅要依法行政,而且还应当检查高等学校是否按照其章程的规定办学,从而使教育行政管理部门真正地依法履行好监督教育机构教育公平,履行好教育质量评估的行政管理职责.从这个角度讲,通过章程制定的方式以明确投资者与高等学校的关系,通过章程的核准与检查的方式以明确教育行政管理者与高等学校的关系.这样做,不仅可以使上述三者权利与义务“有章可循”而“各司其职”,而且还可以通过大学章程的规范使高等学校得以赋能还权,切实维护好高等学校办学自主权.因此,在贯彻与实施该《暂行办法》的契机下,通过大学章程的制定工作,努力地明确政府管理包括公立大学在内高等学校的界限.并有效地防止大学章程建设中的“空心化”问题.三、一校一章,充分地彰显大学章程的“个性化”

为了贯彻与实施《教育法》,原国家教委于1995年8月15日印发的《关于实施（教育法）若干问题的意见》第十五部分中就提出：各级各类学校及其他教育机构,原则上应实行“一校一章程”.应当讲,原国家教委这一《规定》中所要求的“一校一章程”包含两层意思：不仅要求《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构,凡未制定章程的,应当逐步制定和完善学校的章程,并报其主管教育行政部门核准,而且还要求每个学校所制定的章程因不同办学特色呈现出不同的“个性”.但从目前高等学校章程建设的现状来看,已制定出的章程多存在“千校一面”的问题,并成为我国大学章程建设中“空心化”最为主要的问题和最为普遍的现象.笔者认为当下大学章程建设中所出现的“千校一面”现象,关键问题就在于章程的“共性”有余而“个性”不足.这里的“共性”是指高等学校章程必须依照《教育法》与《高等教育法》所规定的“法定内容”为基础：这里的“个性”则是指高等学校章程中依章办学与治理的“自治内容”.造成这种现象的原因是多方面的,既有制度问题,也有机制问题：既有法律规范问题,也有实际操作问题,而这些问题如果不能从上而下地得到根本解决,我国大学章程建设中所反映出的“空心化”问题就不可能得到彻底解决.因此,在贯彻《暂行办法》过程中,我们必须要坚持高等教育改革的原则,使大学章程的建设真正地成为我国高等教育改革的切入点,使大学章程制定工作成为各高等学校改革的重要组成部分.在大学章程制定过程中,我们不仅要强调高等学校章程基本内容的法定性与合规性问题,但更重要的是在章程中彰显各高等学校办学的“自治性”与制度建设的“创新性”.各高等学校在制定其章程时,都应当在法律、部门行政规章允许的范围内,针对本学校的成立目的和办学理念、所处经济与文化环境、投资者构成与资金使用、办学规模和特色、治理结构和社会合作等不同特点,确定本学校组织结构及办学活动的具体规则,从而有效地解决目前大学章程建设中所存在的“千校一面”的同质化问题.与此同时,在厘清投资者、教育行政管理者以及学校相关利益人的权利与义务的基础上,充分体现并尊重各高等学校在办学中的“个性化”,从而使我国大学章程建设中呈现出“百花齐放”与“万紫千红”的春天景象.

四、转变职能,切实发挥好“章程核准委员会”的功能与作用

章程核准委员会这种审核是教育行政管理部门核准的“前置”工作,这种职能的本质就是确保高等学校章程的质量以及核准的权威性,即高等学校的章程在制订中,章程必须依据法律的原则和规定与《暂行办法》的具体要求,建立合法公正、系统完善的制度与程序,健全管理的体制机制,形成政府依法管理学校,学校依法自主办学,学校、教师、学生合法权益得到有效保护的管理格局；依法保障教育方针得以贯彻,学校的教育活动得以顺利开展,教育目的和理念得以实现；使学校的办学宗旨、教育活动与制度规范符合法治、自由平等、公平正义的社会主义法治理念要求.因此,在审核高等学校章程的三大程序中,章程核准委员会所具有的职能是对高等学校报送的章程核准稿的“合法性、适当性、规范性以及制定程序”等内容进行实质性的评议与审核,而这种评议与审核的结果直接会影响到核准机关的教育主管部门的判断与决策.因此,从该委员会的职能来看,它是受核准机关的教育主管部门委托,对于各高等学校报送章程的合法性、完整性、准确性、特色性与时效性等进行“专家级”的评议与审核.章程核准委员会的评议与审核结果对教育行政管理部门是否通过该高等学校章程的“审核”起着至关重要的作用.笔者认为就章程核准委员会在审核章程的“合法性”与“规范性”方面,其评议与审核的内容是容易理解和操作的.“合法性”是指该高等学校章程的条款要有法有据,要符合党和国家教育法律、行政法规的要求；“规范性”是指该高等学校章程应当按照《暂行办法》第六条所规定的“章程用语应当准确、简洁、规范.条文内容应当明确、具体,具有可操作性.章程根据内容需要,可以分编、章、节、条、款、项、目”的要求.但“适当性”则是该委员会自由裁量的审核重要内容.如何且正确地理解和把握“适当性”不仅是高等学校在制定章程中需要十分关注的问题,而且也是章程核准委员会在尊重学校办学自主权的基础上更好地准确把握与度量行政行为的问题.从行政法学的角度看,章程核准委员会对于某高等学校章程的实质性评议属于具体的行政行为（因为章程核准委员会的审核结果直接关系到核准机关的行政许可问题）.因此,核准委员会如何认识适当性且合理的行使行政自由裁量权是章程核准委员会评议与审核的关键所在.笔者认为章程核准委员会对于某高等学校章程评议的适当性可以从完整性、特色性这两个主要方面来考虑.所谓完整性,是指章程应当具备《高等教育法》第二十八条,以及《暂行办法》第二章相关章程主要的内容,例如：制定章程的依据、学校的性质、培养目标、办学宗旨、治理结构、运行规则等是否符合上述法律、行政法规的规定；所谓“特色性”,是指章程要符合作为投资者的意志和办学目的.以及学校当前及未来发展的情况,能够充分反映和彰显学校办学、治理的规划与特色.从而在尊重高等学校自主权的基础上,通过这种行政行为的“介入”方式,使管理者政府与举办者学校达到真正意义上权利平衡与“契合”.

大学章程建设是构建具有中国特色的现代大学制度的基础性工程.大学章程不仅是政府管理大学的重要依据,而且更重要的是大学自治性的行为规范.因此,我们应当以教育部此次《暂行办法》的实施为契机,从改革理念与制度创新方面来充分认识与落实教育部该《暂行办法》,高度重视大学章程建设中的“空心化”问题.在大学章程建设中,我们既要防止“大跃进式”的浮躁问题,又要防止“走过场式”的懈怠问题,从而真正地提高大学章程制订的质量,把我国大学章程建设的工作做好、做实.

（责任编辑石连海）