唐代监督行政

摘 要：监督行政是有权的国家机关依法对国家行政主体及其执行国家行政公务的工作人员是否依法行政进行监督的法律行为或法律制度.以现代监督行政的理论为基础,结合唐代相关法律资料,对唐代的监督行政制度进行了探析,以揭示唐代监督行政制度的具体存在状况和特征.

关 键 词：监督行政；言上；巡查；监察

中图分类号：Z221文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）15-0114-02

一、监督行政的概念

监督行政,是指有权的国家机关依法对国家行政主体及其执行国家行政公务的工作人员是否依法行政进行监督的法律行为或法律制度[1].学者普遍认为,其基本特征如下：

第一,监督行政的主体是有权的国家机关,这些进行监督的机关必须拥有法定的监督权.

第二,监督行政的对象限于国家行政主体和从事国家行政管理工作的国家公务员,以及其他由国家行政机关管理或任命的人员.

第三,监督行政的内容是被监督对象的行政行为.

第四,监督行政主体进行监督的任务就是根据法定程序,对被监督对象的行政行为或行政活动的合法性与合理性进行监督.

可见,监督行政制度,是国家为了督促被监督对象严格遵守国家法律、法规,依法行政、廉洁行政、合理行政,而由某些特定主体依法定职权与途径进行的监督行为.绝对的权力导致绝对的腐败,诚如孟德斯鸠所言：“有权力的人容易滥用权力,这是万古不变的一条经验.有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[2],因此,对权力的限制是时代文明的基本要求,也是法治的重要内容,而监督行政正是对权力进行监督的重要方式之一.

但这并不意味着只有在法治的前提下,才会有对权力的限制的存在,事实证明,即使是在中国的封建时期,对权力的监督不仅存在,并且极具合理性.下文将以唐代的监督行政制度为切入点,来展示中华法系的魅力所在.

二、唐代的监督行政制度

(一)唐代官吏的职能

要分析唐代的监督行政,首先应该明确唐代官吏的职能.从中央机构与地方机构的划分来看,对于各机构的职权,法律作出了详细而严密的规定,翻阅《大唐六典》,其规定的内容包括：三师、三公、六部、六省、一台、九寺、五监、十二卫、官属、地方职官.在唐六典中,十分之九的内容都是对机构官吏的规定,可谓具体而详细.相比之下,对于地方官吏的职权规定就相形见绌,但是,在现实中,地方行政行为或行政活动特别是基层行政机关的行政行为或行政活动比之更加繁杂,更加贴近行政相对人,因此,对基层地方官吏行政行为或行政活动的监督应该成为本文讨论的重点.唐代基层地方官的职能如下：“京畿及天下诸县令之职,管章导物风化,扶宇黎之民,敦四人之业,崇五土之利,养鳏寡恤孤穷,审查冤屈,躬亲狱讼,务知百姓疾苦.所管之户,量其资产,累其强弱,定为九等.其户皆三年一定,以入籍帐等若应授之田,皆起十月,里正勘造簿历,十一月,县令亲自给授,十二月内毕.至于课徭之先后,诉讼之曲直,必尽其情理等若籍帐,传驿,仓库,资赋河堤,道路,各有专,皆县令兼综焉,县丞为之贰”[3].可见,在唐代,基层地方官吏的具体行政职能主要包括：

第一,依法管理户籍.

第二,依法管理土地及课督农桑.

第三,赋税徭役征收.

第四,维护治安与制止犯罪.

前述职能不仅由唐六典正面进行规定,在《唐律疏议》中,也对违反上述规写作定了相应的罪名.如“脱漏户口增减年状”、“里正不觉脱漏增减”、“州县不觉脱漏增减”、“里正官司妄脱漏增减”、“妄认倒卖公私田”、“部内田畴荒芜”、“里正授田课农桑违法”、“差科赋役违法”[4]、“部内人为盗及容止盗”[5].这些罪名从反面印证了唐代基层官吏的基本职能和国家对于基层官吏行使这些基本职能的重视.

(二)唐代监督行政的具体方式

结合《唐律疏议》以及《大唐六典》,唐代监督行政的具体方式可以体现在以下三个方面：

第一,言上制度.疏议有云“应言上者,谓合申上而不言上等应言上而不言上等杖六十”[6].即依法律规定,下级官吏对于有些特定事务应该向上级申报、请示.如果不请示、申报,则需要承担相应的责任.这就说明,在唐代,下级官吏有义务将某些特定事项向上级汇报而不能自行裁断,上级接受下级请示、申报后,对这些被申报的事务的处理以及这种处理结果对下级官吏的处理行为的影响,就构成了上级对下级官吏相应行为的监督,在这种申报制度的背后,正是法律赋予了上级官吏以接受申报的方式行使对下级官吏的特定行政事务的监督权.

第二,上官巡查.《大唐六典·地方职官·三府都护州县官吏》载：“京兆、河南、太原牧及都督、刺史掌清肃邦畿、考核官吏、宣布德化、扶和齐人、劝课农桑、教谕五教.每岁一巡属县,观风俗、问百姓、录囚徒、恤鳏寡、阅丁口,务知百姓之疾苦等其吏在官公廉正己清直守节者,必察之,其贪秽谄谀求名徇私者,亦谨而察之,皆附于考课,以为褒贬,若善恶殊尤者,随即奏闻.其所部有须改更,得以便宜从事”.由以上规定可见,在唐代,县一级的上级官员,各府牧、都督、州刺史等的职能之一就是每年在所管辖的县间巡查,考查各县的具体情况,并由此对县级官吏的为政水平作出评价,以备吏部对官吏考课之需,对于表现特别好或表现特别差的官吏,直接上奏,对于管辖范围有需要变更的事项,其有权作出更改.这就是说,上级官吏在巡查时,发现下级官吏的行政行为不合适需要对其作出变更,其有权作出变更,来改正下级官吏的错误行为.这种对下级官吏行为的变更权,以及根据调查的现实材料对地方官作出的评价、甚至是对于“善恶殊尤”的官吏的奏闻,都可以看做可以看做是上级行政机关对下级机关的行政行为或行政活动的监督方式.

第三,监察制度.在唐代作为监察机构的一台三院（御史台和台院、殿院、察院）中,察院“掌分察百僚、巡按州县、狱讼军戒、祭祀、营作大府出纳接领焉”,其巡查各州县的巡按使直接对地方官吏的行政进行监督.如果是前两种监督行政的制度还只是附带性的、非专门的,那么,察院的监察则是专门对地方官吏的行政行为或行政活动的监督.其具体监察内容有以下六个方面：

1.察检官员的渎职问题.

2.察检户口流散、籍贩隐没、赋役不均问题.

3.察检农桑不勤、仓库减耗问题.

4.察检刁民荒农、盗贼滋事问题.

5.察检德行毁败、藏器晦迹问题.

6.察检奸吏豪宗兼并纵暴、贫弱冤苦遭凌受辱问题.

通过这种对以上内容的巡查对于保障地方官吏遵守国家法律规定行政、廉洁合理行政,都有极大的意义.对于唐代监察制度的评价学术界论述颇丰,在此处也就无需多言了.

除了巡按使以外,还有其他监察机构的官员也承担着部分的监督行政的职能.例如,在《大唐六典》中,对侍御史的职权规定就值得关注.具体规定如下：“侍御史等掌纠百僚、推鞫狱讼.其职有六：一曰奏弹、二曰三司、三曰西推、四曰东推、五曰赃赎、六曰理匦”[7].在其六大职能中,既有司法职能,如“三司”、“赃赎”,也有监督行政的职能如“奏弹”.尤其需要注意的是“理匦”.

“理匦”之职能来源于武则天摄政第二年,有人上书请求置匦,接受各方人士的投书,以资广开言路,通达下请.武则天准其奏,遂令铸铜匦四个,分别涂青、丹、白、黑之色,分列于朝堂.青匦称为“招恩”置于东,专受规谏民政农桑之投书.丹匦称为“招谏”,置于南,专受评论指陈时政得失的投书.白匦称为“申冤”,置于西,专受申诉揭发冤检测错案和遭屈受害苦情的投书.黑匦称为“通玄”,置于北,专受启示剖列天象、秘闻、异兆等问题的投书.敕令正谏大夫为知匦使,侍御史为理匦使,补阙、拾遗为二使的副官,共同司掌开启审理四匦的工作.可见,通过理匦,审查匦中的材料,侍御史也可以对监督行政发挥作用.

三、对唐代监督行政的思考

唐代的监督行政制度,在对权力的监督上展示了其合理性.具体而言,这种合理性体现如下：

首先是监督行政理念的存在.相比同时代的欧亚大陆西端,建立在西罗马帝国废墟上的蛮族国家的国家机构还带着很浓厚的原始社会的痕迹,粗俗简陋,连明确的、体系化的机构设立都没有,更毋庸提及监督行政的理念与制度了,东罗马帝国虽然为了军事斗争的需要,采取了一系列措施加强了奥古斯都对于帝国行省的控制,但与唐王朝相比,依旧显得简单,监督行政的理念也未见端倪.

其次是唐代监督行政制度的相对完备.在那时,没有行政法学、行政管理学、政治学的相关理论作为后盾,没有三权分立,立法、执法、司法相互分工制衡的制度基础,也没有保障人权、限制权力的理念支持,但是,对于行政监督的多种制度却被法律明确规定并由刑法保障实施,这不能不说是一个奇迹.相对于今日之中国在监督行政上的疏漏,唐代的监督行政制度更是值得人赞叹.

最后是唐代监督行政制度的精密设计.在这三种制度中,言上制度是一种由下而上的被动监督,巡查制度是一种由上而下的主动监督,而检察制度则是一种相对来说脱离行政系统之外的监督.内外有别,上下相制,既有不同,又有联系,这种多层次的制度使得唐代的监督体系严密而极富有效用,古人的政治智慧可见一斑.

但必须说明的是,尽管唐代有行政监督的理念与实践,尽管这样的行政监督在形式上甚至可以让今人汗颜,但是,其本质目的却始终是为了维护封建王朝的安定,维护一家一姓的统治,是“一家之法”而非“天下之法”,对各级官吏的多种监督,其目的不在于限制权力滥用,保障人权,而在于保障统治集团的长久利益.在具体的制度设计上,也存在着很多缺陷,影响了这些制度的作用发挥.具体而言,对于言上制度,其缺陷在于,所针对的主体因限于特定的主体,所以显得极其狭窄.但即使有这样制度上的缺陷,即使唐代监察制度的作用发挥并不稳定,但无论如何,唐律及唐代的监督行政制度并不会因此而蒙尘.毕竟,作为制度前提的时代背景并不应该和制度本身的合理性混为一谈.在人类行政法治文明的长河中,唐代的监督行政制度因其合理性依旧会熠熠生辉,光彩照人,始终散发着中华法系迷人的气息.