海洋环境保护和海洋利用应当贯彻的六项原则

摘 要：依据海洋的自然特性,从人类海洋环境利益的角度看问题,要遏制海洋环境恶化的趋势,在海洋利用和海洋环境保护上应当贯彻:（1）普遍合作原则,（2）一致行动原则,（3）惠益共享原则,（4）谨慎开发原则,（5）强制保护原则,（6）保护措施法律化原则.

关 键 词：海洋环境；海洋环境保护；国际海洋环境保护法

中图分类号：D993.5

文献标识码：A

文章编号：1671-0169(2012)02-0018-05

根据对以往海洋环境保护的经验、教训的总结,把海洋环境自身的特性作为方案选择的重要依据,我曾提出保护海洋环境的四项基本原则,即“以海定海,关注长远利益,生态保护优先原则”；“以海定陆,海陆协调,分步推进原则”；“特域特法,一般法和特别法相结合原则”和“体制服从事务,多种管理模式并用原则”①.这几项原则以及支持我提出这些原则的主要“经验、教训”,都来自国内海洋环境保护的实践,适用于一国在本国管辖范围内开展的海洋环境保护.然而,当真正按照“海洋环境自身的特性”,把视野放宽到人类海洋环境时,我们发现这些原则有几分“狭隘”.不仅如此,人类海洋环境的视野也让我们对世界各国已经采取的国内的和国际的海洋环境保护之所以没有产生令人满意的效果②有了更清醒的认识.

虽然人们习惯上将国家管辖海域称为海洋国土,但海洋与陆地相比,除了在面积等个别自然属性方面相同之外,更多的是不同点.比如,人们不能以占有和保护私家园林的方式占有和保护海洋及其对人类的使用价值,因为海洋是广泛连通的,其对人类的使用价值是在普遍连通的状态下赋有的一种品质.虽然人们可以用海域的概念,利用经纬度等技术手段,对海洋作出此疆彼界的划分,对海洋实行分割“占有”,但人们无法在此疆彼界分割的状态下实现海洋的价值.同样,人们也无法在此疆彼界的限定范围内独立地（实际上是孤立地）实现对海洋的保护.要有效保护海洋,按照此疆彼界分别占有或领有海洋的人们必须按照海洋连通的自然本性,站在人类海洋环境利益的高度看待海洋环境保护,安排保护海洋环境的行动,制定保护海洋环境的法律或政策.

从保护人类海洋环境利益的需要出发,我们认为应当在海洋保护和利用上采用以下原则：

一、普遍合作原则

所谓普遍合作,包括省、市、区（县）等之间的国内合作,也包括邻国合作、区域合作和全球合作.

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）在《海洋环境的保护和保全》一章中,除要求“各国”履行“保护和保全海洋环境的义务”③之外,还积极倡导国际合作④.《公约》要求的国际合作主要包括：

1.规则制订上的国际合作.《公约》第197条规定：“各国在为保护和保全海洋环境而拟订和制订符合本《公约》的国际规则、标准和建议的办法及程序时,应在全球性的基础上或在区域性的基础上,直接或通过主管国际组织进行合作,同时考虑到区域的特点.”该条所要求的“在全球性或区域性的基础上的合作”可以概括为规则制订上的国际合作.

2.消除污染影响、防止或减少污染损害上的国际合作.《公约》第198条提到了一种情形,即“一国获知海洋环境有即将遭受污染损害的迫切危险或已经遭受污染损害的情况”.在这种情况下,《公约》除了要求获知这种情形的国家“立即通知其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织”⑤外,要求“受影响区域的各国,应按照其能力,与各主管国际组织尽可能地进行合作,以消除污染的影响并防止或尽量减少损害”.为了实现这个目的,《公约》还要求“各国应共同发展和促进各种应急计划”⑥.

3.促进研究,实施科学研究方案,取得情报、资料、知识方面的国际合作.《公约》第200条规定：“各国应直接或通过主管国际组织进行合作,以促进研究、实施科学研究方案、并鼓励交换所取得的关于海洋环境污染的情报和资料.各国应尽力积极参加区域性和全球性方案,以取得有关鉴定污染的性质和范围、面临污染的情况以及其通过的途径、危险和补救办法的知识.”

4.订立适当的科学准则上的国际合作.《公约》第201条规定：“各国应参照依据第二百条取得的情报和资料,直接或通过主管国际组织进行合作,订立适当的科学准则,以便拟订和制订防止、减少和控制海洋环境污染的规则、标准和建议的办法和程序.”

这些合作都是必要的,但仅有这些还不足以保持海洋的蓝色,因为海洋蓝色消退不只污染一个方面,而上述要求最多也只能解决污染防治的问题.

所谓普遍合作,其内涵之一就是针对海洋蓝色消退的不同情况采取相应的国际合作的应对措施.比如,海洋蓝色消退的主要表现形式之一是海洋生物资源衰减甚至枯竭,在防止海洋生物资源衰减、恢复海洋生物资源量方面也应该开展国际合作.《公约》在《公海》一章就有关于“在养护和管理生物资源方面合作”⑦的规定.而我们需要做的是在公海生物资源以及高度洄游生物资源等的养护和管理上开展具体的和更加有效的合作.

普遍合作,从另一个侧面来看就是普遍参与.《公约》第117条规定：“所有国家均有义务为该国国民采取,或与其他国家合作采取养护公海生物资源的必要措施.”根据这一规定,“所有国家”虽然有独立为“各该国国民采取”“养护公海生物资源的必要措施”或者“与其他国家合作采取”相关措施的选择权,但“采取”这样的措施却是“所有国家”的“义务”.各国可以选择的是采取措施的形式,而不是是否采取措施.按照这一义务设定的精神,当养护公海生物资源需要各国采取合作行动时,参与合作也是有关国家的义务.在这种情况下,普遍合作包含着普遍参与.有关国家选择“与其他国家合作”的方式“养护公海生物资源的必要措施”只是“参与”的一种方式.《公约》关于“各国在养护和管理生物资源方面的合作”的规定在一定程度上赋予“合作”以义务内涵.它规定：“各国应互相合作以养护和管理公海区域内的生物资源.凡其国民开发相同生物资源,或在同一区域内开发不同生物资源的国家,应进行谈判,以期采取养护有关生物资源的必要措施.为此目的,这些国家应在适当情形下进行合作,以设立分区域或区域渔业组织.”⑧不管是“应互相合作”,还是“应进行谈判”、“应在适当情形下进行合作”,都是各国有义务做的⑨.这与《公约》接下来规定的“有关国家应确保养护措施及其实施不在形式上或事实上对任何国家的渔民有所歧视”⑩是义务一样.之所以把这些合作规定为义务,是因为要实现相关的养护和管理目标,或取得相关养护和管理条件,必须有相关国家的实际参与.显然,如果相关国家不参与,“分区域或区域渔业组织”就很难成立起来；即使勉强成立了,也难以发挥组织协调生物资源养护和管理的作用.如果“其国民开发相同生物资源,或在同一区域内开发不同生物资源的国家”不进行谈判,就很难“采取养护有关生物资源的必要措施”.这是因为,如果相关国家不能形成合作关系,一起确定和实施养护和管理措施,其结果就会是所有国家都不考虑采取或拒绝“采取养护有关生物资源的必要措施”.在多个国家的“国民”“开发相同生物资源,或在同一区域内开发不同生物资源”的情况下,单独一个国家采取养护措施是徒劳的.所以,在不能形成普遍参与的国际合作的情况下,所谓养护生物资源只能是一句空话.在这个意义上,普遍合作原则实际上就是无例外参与原则.在这个原则中,国际合作是形式,参与是内容.这个原则的实质是以国际合作的形式参与海洋环境保护与管理.在具体的海洋生物资源养护和管理中,就是以国际合作的形式无例外地参与海洋生物资源的养护和管理.

二、一致行动原则

所谓一致行动原则是指在实施海洋保护方面所有利益相关者采取一致行动.所谓利益相关者既包括因蓝色消退而遭受损失的主体,也包括因恢复海洋的蓝色而可能受益的主体.所谓一致行动既包括采取行动的时间要求上的一致,比如按照时令要求进入或结束禁渔期；也包括采取行动的强度上的一致,比如对排放入海的污水采取相同的污染物许可标准.

如果说前述普遍合作原则强调的是参与的无例外,那么,一致行动原则强调的是普遍参与的行动的一致性.这一原则关心的是海洋环境保护和管理中普遍参与的有效性.按照普遍合作原则,各国都应参与或以国际合作的方式参与海洋环境保护和管理；而按照一致行动原则,各国要力图使自己参与的保护和管理活动产生保护和管理的效果.以对“溯河产卵种群”的保护为例.对“溯河产卵种群”的保护需要“鱼源国”、“溯河产卵种群”洄游或通过其专属经济区的鱼源国以外的国家（简称洄游通过国）、既非鱼源国亦非“溯河产卵种群”“洄游通过国”而捕捞这种种群的其他国家（简称其他捕捞国）之间的合作,但这种合作要切实产生保护“溯河产卵种群”的效果,这要求有关各国之间的合作行动必须是“一致”的,或者说是协调的.《公约》之所以要求“鱼源国”对“溯河产卵种群”负“主要”“责任”,之所以要求鱼源国与其他相关国家通过“协商”,“确定源自其河流的种群的总可捕捞量”,要求在“专属经济区外部界限以外”捕捞的国家“保持协商,以期就这种捕捞的条款和条件达成协议”,之所以要求“鱼源国和其他有关国家”“达成协议,以执行有关专属经济区以外的溯河产卵种群的法律和规章”B11,等等,就是要达到在对“溯河产卵种群”的捕捞和保护上实现有关各国行动上的一致.只有行动一致才能真正达到保护“溯河产卵种群”的目的.这里的一致包括执行同一个“总可捕量”,遵守有关捕捞条款和条件达成的协议,实施“有关专属经济区以外溯河产卵种群的法律和规章”等等.

三、惠益共享原则

海洋里有广阔的人类共享空间,这个空间可以笼统地称为公海和国际海底.这个公共的空间里既蕴藏着无穷的财富,也潜藏着使海洋的蓝色消退的危机.分享财富、避免危机的最好办法是惠益共享.

惠益共享原则的基本含义是：从人类共享空间取得的惠益由人类共享.这一原则中的惠益不是处于私人消费者控制之下的利益,不是私营企业家收获的产品和利润,而是海洋向人类提供各种怎么写作的能力.比如出产鱼虾贝藻,提供货物运输通道,海底石油等矿产可以供人类用于生产和消费,潮汐、波浪等可以给人类提供动力,等等.所谓惠益共享的基本要求有二：其一,私主体,不管是个人、区域,还是个别国家、少数国家,都不得独享或联合独享海洋对人类的惠益,不管是海洋的某种怎么写作功能,还是某个特定海域可能给人类带来的利益.总之,海洋的惠益不得由个人、少数人或个别国家、少数国家垄断B12.其二,海洋开发活动不得以牺牲海洋的怎么写作功能为代价.开发活动是为了取得海洋的惠益,而这种取得在绝大多数的情况下都是人类个体利益的需要.为满足个体需要的海洋开发活动不能以牺牲海洋的共同惠益为代价.即使是为了人类的共同利益,也不应牺牲海洋对人类的怎么写作功能,除非所得的利益明显大于所失的海洋惠益,因为人类不应为了眼前的开发利益而牺牲长远的利益.

在从人类共享空间取得的惠益由人类共享的原则之下,我们应当承认不同的国家在开发利用作为人类共同遗产的海洋上的均等机会.根据《公约》的规定,在“用于国际航行的海峡”中,“所有船舶和飞机均享有过境通行的权利”B13就体现了这种均等性.

按照从人类共享空间取得的惠益由人类共享的原则,我们应当赞同用从共享空间取得的收益实施对共享空间质量的维护.这包含两个方面的内容：其一,开发利用共享海洋空间的行为如果造成海洋环境损害,开发者有义务治理海洋损害.其二,从共享海洋空间取得的收益应当成为用于修复海洋创伤的财政来源.

按照从人类共享空间取得的惠益由人类共享的原则,应当承认一些活动的优先地位.这包括：

1.保护海洋的活动对开发利用海洋的活动具有优先性；

2.认识海洋的活动（包括为认识海洋而开展的科学研究活动）对开发利用海洋的活动具有优先性；

3.为公共利益开发利用海洋的活动对私人或个别国家开发利用海洋的活动具有优先性.

四、谨慎开发原则

惠益共享原则的基本要求之一是海洋开发活动不得以牺牲海洋的怎么写作功能为代价.把它转换为按照损害―补偿的原理表达的要求,则该要求包含这样的思想：从共享空间所获得的收益应足以支付维护共享空间质量的费用B14.如果开发所得不足以支付消除开发活动给共享空间带来的不利影响的费用,这样的开发活动就是支付了“牺牲海洋怎么写作功能”的代价.

要确保海洋开发活动所获得的收益足以支付维护海洋质量的费用,对公海和国际海底的开发活动应当实行谨慎行事原则B15,或者叫谨慎开发原则.这个原则的基本含义是,只有在确信开发所得利益足以支付为消除开发活动所可能带来的不利影响时才可以开发,对可能出现无力消除不利影响的情况,不能以无科学上确定的结论为理由而拒绝停止开发.

谨慎开发原则落实在海洋开发实践中可以表现为“先研究后开发”.实行“先研究后开发”的目的是实现有科学保障而后开发.《联合国海洋法公约》关于“海洋科学研究”的规定与谨慎开发原则存在精神实质上的暗合,有利于贯彻谨慎开发原则.它赋予“所有国家”“进行海洋科学研究”的权利B16,要求“各国和各主管国际组织”“促进和便利海洋科学研究的发展和进行”B17,鼓励“各国和各主管国际组织”“促进为和平目的进行海洋科学研究的国际合作”B18等等,都有利于人类开展海洋科学研究,并进而掌握海洋的规律,取得开发海洋的知识、技术和能力.

按照谨慎开发原则,对深海资源的开发,对极区的开发和利用应实行严格的准入制度.这里所说的准入主要是就技术水平、开发能力等设置较高的门槛.

五、强制保护原则

国际贸易领域奉行自由贸易原则,海洋环境保护不能接受“自由贸易”原则,而应采取强制保护原则.所谓强制保护原则包含两个方面的内容：其一,对公海和国际海底实施强制保护；其二,各管辖国家应对其管辖海域实施强制保护.海洋的连通性使海域的领土主权的绝对性大打折扣.国家可以从空间范围上对管辖海域行使管辖权,但这种管辖权的内容却不像对陆地的管辖权那样丰满.

所谓强制保护主要是指强制推行保护标准和保护计划,在私人或个别国家的开发活动与已确立的保护标准、保护计划相冲突时,保护标准和保护规划优先于私人或个别国家的开发活动.比如,《公约》规定,各国应制订“防止、减少和控制倾倒对海洋环境的污染”的法律和规章,而这种“法律、规章和措施应确保非经各国主管当局准许,不进行倾倒”B19.如果在国家有关“法律、规章和措施”制定之前客观上存在未经“主管当局准许”的倾倒,在国家有关“法律、规章和措施”制定之后,倾倒者也应服从先申请“准许”再行倾倒的规定.如果未得到准许就不能倾倒.再如,依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第9条的规定：“国家根据海洋环境质量状况和国家经济、技术条件,制定国家海洋环境质量标准.”这个标准是强制标准,即使渔民、企业等依照《中华人民共和国海域使用管理法》取得海域使用权,也必须遵守海洋环境质量标准.在国家海洋环境质量标准与私人取得的海域使用权之间,是国家海洋环境质量标准决定私人海域使用权的限度,而不是私人海域使用权决定国家海洋环境质量标准的高低.

强制保护原则表现在立法实践中,就是依据海洋环境保护的需要设定规范,不必考虑已经形成的对海洋的占有、使用关系以及有关主体依据这种关系所享有的利益.

强制保护也可以理解为先行保护.就像在各国对南极的大规模开发到来之前先缔结《南极条约》,建立保护南极的法律规范一样.

六、保护措施法律化原则

不管是普遍合作原则、一致行动原则,还是惠益共享原则、强制保护原则等,都需要形成具有普遍约束力的法律文件,把保护措施、共享利益的分配、合作方式、实现行动一致的办法变成法律规范和法律制度.现在国际层次上的海洋环境保护得益于《公约》的制定和实施,南极的环境之所以没有遭受严重的破坏,在很大程度上是因为《南极条约》以及《关于环境保护的南极条约议定书》等国际法律文件对南极地区设置了保护网.《国际捕鲸管制公约》、《养护大西洋金鱼国际公约》、《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护和管理协定》等国际法律文件对保护海洋生物资源无疑也发挥了巨大的作用.

按照保护措施法律化原则,我们需要做的是制定更多关于海洋环境保护的国际法,这些国际法还应当要求缔约国、签署国等及时制定符合国际法要求的国内法.

按照保护措施法律化的原则,关于海洋环境保护的国际法还应建立相应的诉讼制度,给相关国家、非政府组织等阻止或干预侵犯海洋环境的行为提供通畅的诉讼途径.

注释：

①参见拙作：《保护海洋环境应当坚持的几项基本原则》,载徐祥编：《海洋法律、社会与管理》（第二卷）,海洋出版社2010年版.

②《21世纪议程》对海洋治理的成就也做如此判断.《议程》第17章第4条称：“尽管在国家、分区域、区域和全球各级都作出了努力,但是,目前针对海洋资源和沿海资源的管理所采取的方针并没有常常证明是能够实现可持续的发展,而世界许多地区的沿海资源和沿海环境在迅速地退化和受到侵蚀.”

③《联合国海洋法公约》第192条.

④后来的《21世纪议程》等国际文件也都注意到在海洋环境保护方面国际合作的重要性.（见《21世纪议程》第十七章）.

⑤《联合国海洋法公约》第198条.

⑥《联合国海洋法公约》第199条.

⑦《联合国海洋法公约》第117-120条.

⑧《联合国海洋法公约》第118条.

⑨之所以把这些合作规定为义务,是因为要实现相关的养护和管理目标,取得相关养护和管理措施,必须有相关国家的实际参与.显然,如果相关国家不参与,“分区域或区域渔业组织”就很难成立起来,即使勉强成立了,也难以发挥组织协调生物资源养护和管理的作用.

⑩《联合国海洋法公约》第119条第3项.

B11《联合国海洋法公约》第66条.

B12我们曾就禁止或限制围海造地做过较深入的思考,提出的禁止或限制围海造地的理由之一就是“海洋是人类的共同财产,而填海所造之地归某些个人或单位占有或使用”,（参见徐祥民、凌欣著《对禁止或限制围海造地的理由的思考》,载《中国海洋报》2007年3月13日“理论实践”版）,也就是惠益由个别社会主体享受.

B13《联合国海洋法公约》第38条.

B14围海造地就存在“围填海造地所得的是低价利益,而付出的是生态成本”的情况.参见徐祥民、凌欣著《对禁止或限制围海造地的理由的思考》,载《中国海洋报》2007年3月13日“理论实践”版.

B15我们曾对“谨慎行事原则”做了如下界定：“谨慎行事原则是指各国在从事与环境有关的活动时,应当谨慎小心、周密计划和安排,遇有严重或不可逆转的损害的潜在性威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取本国能力范围之内的、符合成本效益的合理措施防治环境恶化.”（徐祥民、孟庆垒等著：《国际环境法的基本原则研究》,中国环境科学出版社2008年版,第188页）.

B16《联合国海洋法公约》第238条.

B17《联合国海洋法公约》第239条.

B18《联合国海洋法公约》第242条.

B19《联合国海洋法公约》第210条.

（责任编辑周振新）