税收立法归人大,重塑权威与公正

目前,中国的18大税种中,仅有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》和《车船税法》这三部实体法律是经过全国人大制定的

“据我了解,18种税只有3种是人大立法的,其余的都是国务院以暂行条例和试点等方式推出来的.”3月6日上午,山东团二组的审议会上,全国人大代表赵冬苓谈到刚刚出台的“国五条”导致二手房交易市场火爆现象时话锋一转,将矛头指向了备受诟病的税收立法行政化问题.

税收法定是国际公认的税收体系基本原则之一.简单来讲,即征什么税、怎么征税都应当且只能由法律规定.而在中国,无论是在理论上还是《宪法》及《立法法》中,均规定中国立法权由全国人民代表大会及其常委会行使,即只有全国人大才是税收立法的合法机关；而《立法法》亦在法律保留条款中特别提到“财政,税收基本制度”只能制定法律予以规定.

然而,在实践中,税收立法权耗散严重,行政干涉现象极为普遍.在改革开放之初,处于社会转型期的中国税收法制建设任务繁重,尤其是涉税法律制度亟待规范,但由于社会公共事务扩大,立法机关难以有效应对过多立法任务,或者说快速发展形势“等不及”人大漫长的立法程序,因此,本属全国人大及其常委会的立法事项不得不通过“授权立法”的方式解决.1984年及1985年,全国人大曾两次授权国务院对有关税收事项行使税收立法权.

“授权立法”的本意,只是在时机成熟后再制定法律,但随着授权的进一步扩大,行政权力对税收立法的干涉日渐延伸膨胀甚至异化.目前,中国的18大税种中,仅有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》和《车船税法》这三部实体法律是经过全国人大制定的.有80%的税收立法（广义）均由国务院根据人大授权以条例、暂行规定、试行草案等行政法规的形式颁布,即使如增值税、消费税等主体税种亦是以暂行条例形式发布的.而实施细则的制定权则被国务院下放至财政部、国家税务总局等政府部门.这些暂行条例虽然说是暂行却无严格的时间限制,短则年长则十余年,到期又延期,长期不上升成法律,依靠大量的内部红头文件操作实施.

此前曾引起大量争议的“月饼税”、“房产加名税”以及最近闹得热火朝天的二手房个人所得税调整,都是通过行政法规的形式发布的,亦是由行政部门行使解释权的.如“房产加名税”是由南京地税以通知形式规定及作出解释的；“月饼税”是由江苏省地税给出的行政解释；而二手房所得税调整则是国务院发布的“国五条”细则所规定,为其作出行政解释的一直是住建部.理论上讲,行政解释相对于立法解释、司法解释,是最不被信赖且应被严格限制的,但实际上,决定与解释税收的却都是行政部门,可见行政权力对税收立法的干涉何其严重.

以税收法规为主、税收法律为辅的形式并不能说是违法,却在实质上侵蚀了税收法定原则.如今行政部门干涉税收立法,无异于任其既当裁判又下场踢球,直接影响了税法的效力,亦大大削弱了税法的权威性、公正性与公信力.

依法纳税是公民的基本义务,但决定每一个公民该纳什么税、如何纳税的必须是法律而非披着授权外衣的行政法规.税收立法权收归人大,重塑税法权威性与公正性,乃当务之急.