对流浪乞讨人员救助管理制度的法律

摘 要：近几年,城市流浪乞讨人员的救助管理问题已被人们广泛关注和讨论.2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代原先的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,是国家在人权保障上的进步.然而在社会快速转型时期,流浪乞讨问题十分复杂.试通过分析救助管理制度在现实中的运行困境,探寻改进完善这一制度的路径选择.

关 键 词 ：宪法实施；救助管理制度；流浪乞讨人员；人权保障

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0074-02

“只有保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,宪法才能深入人心,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动.”[1]2004年宪法修正案中,明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法,从根本法上肯定了人权保障的重要性,是我国人权事业的进步.然而我们也应看到,由于数千年封建皇权以及“官本位”思想的影响,我们政府在人权保障上认识不足,尤其是对社会弱势群体――流浪乞讨人员基本权利的漠视,2003年的“孙志刚事件”就是最好的例子.

“孙志刚事件”直接结果,就是催生了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）的颁布施行,1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止.这标志着在中国施行了20余年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》终于退出了历史舞台.

一、新法规的转变

新颁布的《救助管理办法》代替之前的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,表明立法者所追求的法律基本价值的转变――从片面追求社会秩序的安定到尊重和保障人权,体现了政府执政理念的转变――从管制型政府到怎么写作型政府.

《救助管理办法》第3条明确规定了政府对流浪乞讨人员负有救助义务,明确了政府的责任,落实了财政保障.

与收容遣送重在治理的立法理念不同,救助管理制度以“求助自愿,救助免费”为原则,更侧重于对城市生活无着的流浪乞讨人员实行救助,保障其基本权益,与宪法第14条“国家建立和健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”及第33条“国家尊重与保障人权”相契合.如《救助管理办法》第11条规定,“不得限制受助人员离开救助站”,取消了强制功能,保证了流浪乞讨人员的人身自由权；第8条规定,“按性别分室住宿,女性受助人员应当由女性工作人员管理”,确保了流浪乞讨人员人格尊严不受侵犯；第9条规定,“保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全”,以及第14条“救助站工作人员不你敲诈、勒索、侵吞受助人员的财产”,都是流浪乞讨人员财产权不受侵犯的体现.

二、救助管理制度的运行困境

(一)目标救助对象偏离

救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员,具体而言是指：“因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员.”[2]而对这一标准的认定难度非常大,难以掌握求助者的真实情况是否符合救助标准,这就容易造成救助违规操作的现象.受助人员大部分是因财物被偷、被抢、被骗,务工不着,探亲不遇等原因而生活困难的“非救助”对象.现实中更滋生了一批以骗食宿及车票的“跑站一族”[3].救助对象错位使政策在运行中偏离了既定目标,出现了救助人数与乞讨人数双高的怪现象,造成救助资源的浪费.

(二)乞讨职业化比重增加,经营乞丐现象猖獗

随着对社会流动限制的削弱和城市化的发展,城市流浪乞讨人员的数量日渐增加.特别是最近几年,一些游手好闲、好逸恶劳以乞讨为生财之道的人数比例上升,职业乞丐明显增多,乞讨职业化的趋势越来越显著,很多人凭借乞讨脱贫致富,甚至腰缠万贯.还有一些人以行乞作为增收的“副业”,比如有些农民在农闲时进城乞讨；有些进城务工人员在未找着工作前通过乞讨“过渡”等.

更有甚者,一些不法分子在利益驱动下,利用社会大众对弱势群体的同情与怜悯,从事经营乞丐的不正当交易.他们专门从农村欺骗一些残疾人,让他们替自己乞讨；专门组织训练儿童进行乞讨,甚至将其致残以博得同情.这类违法犯罪活动不仅严重影响社会秩序,也削弱了社会大众的同情心及对弱势群体的关注与救助.

(三)缺少相关制度衔接

救助管理制度比起收容遣送制度的一大进步在于,、部门淡出救助领域,在救助管理工作中辅助民政部门的工作,对流浪乞讨人员只有告知和劝说救助的义务.然而,社会转型时期的流浪乞讨问题非常复杂,《救助管理办法》规定了自愿求助原则,没有把职业乞讨者列入救助范围,也没有对职业乞讨者的乞讨行为做出任何规定,直到目前,我国均未有专门针对职业乞讨者的相关法律法规,而且也没有专门的关于打击非正常乞讨行为犯罪的条款[3].在救助管理制度实施过程中,缺乏必要的治安管理手段的辅助,在一定意义上加剧了目前城市流浪乞讨问题的尴尬局面.

救助管理制度作为一项临时救助制度,仅规定提供救助对象10天的免费食宿,以及返乡车票.即当受助人员离开救助站后,救助站的义务就完成了.其回到家乡以后的生活不得而知.大多数情况是受助人员返乡后,由于农村相关保障机制的落后,得不到帮助,再次走上外出乞讨的道路.缺乏后续相关制度的衔接,是救助管理制度难以有效实施的重要原因.

三、救助管理制度的完善路径

(一)制定完善救助管理制度的相关法律法规

1.扩大救助范围,提高政策的可操作性

根据《救助管理办法实施细则》的规定,“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指“因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员.”即有资格在救助站接受救助的人员必须同时满足这四个条件.然而在实际操作中,这四个条件很难审核,而事实上实际救助的人员大多也不是制度所规定的人员.所以,适当扩大救助范围,只要确实遇到应急性困难,自身无力解决,救助站都应予以救助. 2.建立健全与救助管理制度相衔接的法律法规

要进一步建立健全有关涉及乞讨现象的法律法规,解决法律法规缺位问题,控制违法乞讨行为,限制职业乞讨人员的数量.将违法行乞行为列入《城市治安处罚法》、《刑法》予以禁止,尤其是要健全《未成年人保护法》、《流动儿童少年就学暂行办法》等法律法规,保护、教育和挽救流浪乞讨儿童.明确、部门对管理、打击非法乞讨人员的职责范围和权力,通过法律法规为执法人员提供制度支持,使其既能有效救助流浪乞讨人员,又能打击违法犯罪活动,维护社会安全稳定,

(二)改进救助管理工作制度

1.对受助人员进行分类管理

救助站被救助人群多种多样,包括残疾人、未成年人、精神病患者、走失或无家可归的老年人、生活困难的民工等.为此,救助站应根据受助人员的不同情况,采取不同的救助方式.比如对受助人员中的孤老、孤儿要及时送敬老院、孤儿院、福利院等供养；对学龄期少年儿童,要通过有关部门帮助解决入学问题.

2.丰富救助形式,加强心理疏导

以往的救助以提供物质帮助为单一形式,忽略了受助人员的心理安抚和精神重塑.我们需要认识到,作为弱势群体的受助者,长期面临生存困难,甚至是社会的歧视,心理建设毫无疑问应该是救助人员关注的重点.通过必要的心理疏导和教育,给予人文关怀,帮助他们树立积极向上的生活态度,走出心理阴影,开始正常的生活.对于有劳动能力的受助者,要着重帮助他们树立正确的劳动观,并给予就业帮助,促使其养成劳动习惯,掌握生产技能,成为自食其力的劳动者.

3.提高人员素质,规范权力行使

“孙志刚事件”的直接原因就是行政执法人员的违法违规操作,可以说,孙志刚是行政执法人员滥用权力侵犯公民权利行为的牺牲品.因此,加强救助人员的职业操守和救助能力迫在眉睫.要加强对救助人员进行政策培训,帮助其树立“以人为本”的救助理念；要组织救助人员进行业务培训,尤其要提高救助技能和沟通能力；要加强救助人员法律意识的培养,进行普法教育,使其在法律规定的范围内行使职权,避免“孙志刚事件”悲剧再次发生.

(三)加强相关政府部门的衔接

1.建立联合救助管理机制

流浪乞讨人员的救助管理涉及多方面制度安排,需要民政、、、卫生、财政等部门的密切配合,在明确界定各部门职责划分基础上,加强配合协作.民政、、、财政等相关部门可以通过建立联合管理机制,开展综合性管理工作,对城市救助管理工作进行政策指导、问题分析和协调管理.通过例会等形式,各职能部门在民政部门牵头下定期召开专题会,通报新情况、提出新议题；定期检查评估联合机构决议的落实情况,并对检查评估结果进行通报,发现并解决问题.联合管理机构必须独立设置,职、权、利到位,责任到人[4].

2.明确流出地政府的责任

流浪乞讨的产生根源不在流入地,而是在流出地.因此,受助人员返乡后,当地政府必须承担起对这些流出人员的救助责任,最大限度地从根本上解决其生活困难问题,从根源上消除其再次外出流浪乞讨的可能性.尤其要加强对返乡未成年受助者的保护,对其家庭监护情况进行调查评估,对于查找不到父母或其他监护人的未成年受助者,要及时将其安置到社会福利机构,帮助其解决上学、生活等问题.

(四)建立健全社会保障制度

解决城市流浪乞讨问题的根本途径是处理好三农问题,健全农村社会保障制度和针对进城务工人员的就业与社会保障措施.改革开放以来,我国城乡差距逐渐拉大,农民“靠天吃饭”已经完全不能适应时代的步伐,农村居民收入增长缓慢,而社保制度的差异更是扩大了城乡收入比.

因此,必须大力发展农村经济,建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系,建立完善农村养老、医疗保险和最低生活保障制度,健全失业保险制度,扩大各项社会保险覆盖面,切实保障农民和进城务工人员的合法权益.

四、结语

转型期的城市流浪乞讨现象已经成为社会各界普遍关注的一大焦点问题.在城市流浪乞讨人员数量剧增的新形势下,国家要尽快建立健全社会救助管理制度和相关法律法规,选择科学的救助方式,“重要的还不是所给予的东西,而且还有如何给予”,将救助与自救结合起来,探寻“救助、管理、开发”系统化的长效救助路径,在发展的过程中缓解流浪乞讨现象.在尊重和保障流浪乞讨人员基本权利的基础上,维护社会秩序的稳定与团结.