主体守法角度提高执法检查制度实效的

摘 要 主体的守法意识、守法的实际水平是制约法律实效的先决因素.执法检查在“了解真实情况,提出可行建议”方面作用的发挥,就主要受制于这一因素.下面,分别就执法检查制度涉及的三方面法律关系主体进行分析.

关 键 词 主体守法 执法检查制度 法律关系

作者简介：陈洁,广州市天河区人民检察院.

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-041-02

一、关于常委会的守法

(一)原因分析

影响常委会主动依法履行监督职权的因素主要是其成员的守法状况.这里的“守法”主要指的是参加检查组的成员主观上尽最大努力依法受常委会委托做好执法检查工作,其他常委会组成人员充分行使审议权等法定权利.这一方面要依靠委员的个人素养和责任心,另一方面更要依靠对委员代表履行职责具有支持、协助、组织作用和监督约束作用的制度和行为规则.就执法检查制度自身来说,就缺少这种制度设计.主要体现在：

一是检查组的权利、义务不明确,使检查组成员无所遵从.目前监督法对检查组的地位和权利义务没有规定,是影响检查组“守法”状况的根本原因.检查组成员对于在检查中应当享有的权利和负担的责任都不明确,很难做到既不失职,又不越权.

二是检查组的组织具有临时性、松散性,没有充分发挥人员配置的潜能.正如前面论述的,组成检查组的常委委员和专委委员以及代表具有突出的人员和专业优势,但由于组织的临时性、松散性,使得资源没有得到最优的配置,无法发挥人员配置的最大潜能.

三是常委会作为监督权真正主体的作用没有得到充分发挥.执法检查虽然委托检查组来具体实施,但监督权的主体仍然是常委会.“常委会作为国家监督的显著特点是集体行使监督权,即监督意向的确定,监督行为的实施,监督结果的形成,都要按照法定程序,经过集体讨论,通过会议表决来决定.”目前的制度设计是执法检查报告由检查组组长提交常委会审议,审议之后将报告连同常委会组成人员的审议意见一起送法律实施机关研究处理.看似经过这一程序已经使报告从检查组的意思变为了常委会的意思,但从程序上到实际效果上来考察,检查报告在代表常委会意见上面仍然存在缺陷.首先,常委会审议后没有设置形成集体意思表示的程序.按照法律规定,常委会是集体行使职权的,只有通过表决程序的决定、决议才能代表常委会的集体意思表示.对于执法检查报告,常委会仅是通过小组会议让委员们发表意见,并没有设计对报告表决通过的程序,而常委会组成人员的审议意见只是分散的个人意见,不能代表常委会的意见.这样一来,对于报告所提观点、建议是否同意,就没有办法形成统一的意志,在这种情况下视执法检查报告为常委会的有法律效力的意见不能不说还是有瑕疵的.其次,执法检查报告按照监督法的规定,只能提出“改进执法工作的建议”.这个“建议”具有什么样的法律效力?是必须遵照执行的?还是可以采纳也可以不采纳的?从第二十七条规定报告是要交“一府两院”去“研究处理”,而不是“落实”这一点来看,“建议”的效力并不是刚性的,是必须研究和处理并给予反馈,却并不一定完全要按照“建议”中的内容去做.

可以说,法律这样的规定也不无道理,因为毕竟常委会短时间检查得出的结论是否具有全局性,专业性,可操作性如何,都不一定会打满分.同时,这也是当代社会复杂化,行政和司法行为专业化的必然趋势,是权力机关监督权间接推动执法行为的体现之一.但是,另一方面,也会在某些情况下削弱监督的力度.例如当建议涉及的内容是根据充分,对我国国民经济和社会发展具有重大意义,当前亟需推动落实的,如果只用“建议”,就会形成人大常委会对如此重大的显而易见应当坚决推动或者制止的事项,却用了有弹性的“建议”的局面.如土地管理法对于耕地要采取坚决措施坚守“18亿亩红线”用“建议”显然不合适；对于安全生产法用3年左右时间彻底解决小煤矿问题,用了“建议”力度就削弱不少.因此,对于这类事项用决议比用“建议”更合适.

(二)对策建议

1.在法律中明确检查组的权利义务：执法检查组受常委会委托开展执法检查,在检查过程中享有常委会对法律实施情况的知情权和检查权,可以要求有关部门予以配合.执法检查组受委托期间应当认真履行职责,务求检查取得实效,并对常委会负责,就工作成果向常委会汇报.通过法律或者工作程序进一步明确检查组成员具有下列义务：（1）检查组组成人员要列入公布的事项,尤其是每个执法检查报告后都要附检查组所有成员的名单,这是督促检查组成员履行法定义务,对常委会负责的基础.（2）检查组成员要从始至终履行检查组职责.要对检查组的存在期限“前伸后延”70,检查组成员要在执法检查年度计划一通过就开始确定,并投入工作.检查正式开始前要参加专门委员会组织的前期调研；检查报告在常委会上讨论时,检查组成员要分布在各小组,对常委们提出的有关检查报告的问题进行解答；对于法律实施机关对执法检查报告研究处理情况的报告,有关专门委员会要向检查组成员书面或者开会征求意见后,再形成给常委会的审议意见等.

2.对检查组的人员组成方式进行改进：（1）打破目前一部法律的执法检查主要由一个相关专门委员会的委员参加的局面,改为仍由相关专门委员会组织,但检查组成员由全部常委和专委委员中具有相关专业背景的委员中选任的做法,同时,每部法律都尽可能在选任相关专业委员的同时,也选任一些有法律专业背景或者曾参加过该检查的法律的起草工作的委员参加.（2）在检查组成员的分组上,应结合法律背景和专业背景的委员在同一组,发挥各自优势.（3）对于专业性强的法律,可以采用邀请专家学者作为检查组顾问的方式,2002年食品卫生法执法检查时就曾每个小组邀请相关专家参加,对于帮助检查组抓住要点、了解真相发挥了重要作用.

3.常委会审议执法检查报告实行实效评估制度,在必要时,对报告所提建议的事项作出决议.为了弥补上述审议环节程序的瑕疵,使执法检查报告真正代表常委会的意志,建议设置以下程序：（1）为了使常委委员们科学有效地审议检查报告,并便于意见和建议的集中,建议在审议中适用实效评估制度,即借助一定的标准,类似于本文设计的标准评价体系,请常委们通过报告对检查的实效作出评价,当一定比例的常委委员评价的结果为不满意实效时,应当不通过该报告；或者当关键性的标准分值达不到满意程度时,如本文设计的标准体系中前三项基础标准,尤其是第三项“是否提出了切实可行的建议”没有达到满意分值的话,报告也不予通过.此时,应由常委会作出决议,给检查组以一定的时间,以评估中分值低的方面为重点,开展补充调研或者再次检查,之后形成报告再次提交常委会审议.（2）在执法检查报告所提建议符合一定条件时,应设置一个程序允许将“建议”变为“决议”,以利于更有力的推动其落实.如所提建议根据充分,对我国国民经济和社会发展具有重大意义,当前亟需推动落实的,可以由1/3常委委员提出或者委员长会议提出（操作上可以在实效评估表后直接加设一栏）,由常委会会议作出相关决议. 二、关于法律实施机关的守法

(一)原因分析

法律实施机关不守法的主要表现是检查中不能提供真实准确的情况,检查后不按照检查报告的要求进行整改.原因主要有两种：一是不重视,认为人大的监督是形式,不认真接受监督也没有什么实际的惩罚；二是部门保护主义,为了不被查出问题弄虚作检测.

(二)对策建议

1.在法律里明确规定法律实施机关的权利义务.规定法律实施机关有权向检查组反映情况,对提交常委会审议之前的执法检查报告有权提出意见和建议等.同时应当履行下列义务：一是配合常委会开展检查的配合义务.包括实地向检查组汇报情况,在检查过程中向检查组提供必要的协助,在检查的相关场合主动回避等.同时规定不履行配合义务的责任,如对有关情况做不真实汇报时,检查组有权要求补报或者重报等.这项义务目前在法律中没有规定.二是按照常委会通过的执法检查报告进行研究处理,认真改进工作并向常委会及时报告的义务.监督法已经对此作出了规定.

2.检查中要注意区分法律实施中问题的原因,是主管机关主观不作为或违法执法的原因,还是主管机关自身无法克服和解决的客观障碍.对于前者要坚决提出,决不姑息,通过执法检查的有效开展,逐步建立人大监督的权威；对于后者,则要督促相关部门加以解决,以使法律实施主管机关更愿意主动提出问题,配合检查.如在十届法官法、检察官法的检查中,检查组发现基层两院编制不足、经费短缺也是制约两院依法履职的重要因素.因此,将其作为一个重要问题在检查报告中提出,并督促中编办等相关部门加以解决,取得了很好的效果.

3.建立检查过程中的回避制度.即在必要时应当要求各级法律实施机关的人员回避.如在召开有法律关系各方参加的座谈会时,为了使参加座谈的人员敢于说真话,各级主管部门人员都应离开现场,以往个别检查组曾经采取过这种方式,发现确实非常必要；又如,上述提到的“一府两院”有关部门陪同检查的做法,笔者认为弊大于利.因为多数情况下,有上级领导在场,地方政府,尤其基层的干部都会有顾虑,难以真实反映情况.因此,检查组向哪一级了解情况时,其上级主管机关应当主动回避.

此外,当法律实施主管机关对检查报告提出的问题和建议不落实时,应当有相应的制约和处罚机制,而不是不了了之,关于这一点将在下面章节具体展开.

三、关于下级地方人大常委会及“一府两院”的守法

(一)原因分析

监督法第五条规定,各级人大常委会“对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督”,明确了监督的对象是本级“一府两院”,即法律实施机关.检查组到地方去调研,是为了从基层进一步了解和掌握法律实施的真实情况和存在的问题,督促“一府两院”改进执法工作,而不是检查下级人大和“一府两院”；委托部分下级人大常委会检查法律在当地的实施情况,是请他们帮助上级人大常委会更为全面地了解情况,而不是要他们“自己查自己”.然而,下级人大和“一府两院”往往将执法检查误解为是对其当地工作的检查,而出于地方保护主义不敢让检查组看到实施中的问题.即使是对检查对象有清楚认识的,也出于惯性思维报喜不报忧.

(二)对策建议

1.在法律中明确下级人大和“一府两院”在配合上级人大执法检查时的权利义务.主要包括：不受上级人大监督,但有义务配合上级人大的检查工作,向检查组汇报真实情况,对检查工作提供必要协助等.

2.在工作程序中,规范检查组的行为,以尽量避免地方产生误解.主要包括：检查组在检查过程中要向下级地方解释说明来意,使下级地方消除顾忌；检查组在检查中不对下级地方的工作擅自批评；在检查结束时,可以向下级地方反馈所了解的法律实施的情况,以有利于其改进自身工作时借鉴,但不提出结论性的意见等.