民间组织的法律规制

【摘 要 】近年来,民间组织在国际社会中的地位日趋重要,在我国现代化建设的进程中,民间组织也得到了前所未有的发展,成为社会发展中重要的新兴力量.与此同时,民间组织的发展也面临着制度方面的障碍和困境,而民间组织法律调控模式的建立、健全更是一个系统工程,需要我们从多个方面进行制度构建和完善.

【关 键 词 】民间组织 法律规制 制度建设

纵观全球经济的发展,在市场调节落败与政府失灵的背景下,各种民间组织应运而生.根据民政部最新统计,截至2012年底全国共登记成立社会组织49.9万个,比上年增长8.1%.基金会总数比上年增加415个,总数达到3029个.大量民间组织的涌现为社会发展提供了一种“利益整合、组织整合和规范整合”的新机制,对市场体制、政府体制和社会体制的发展与改进起着促进作用,推动着社会的和谐发展.

然而,民间组织是一把“双刃剑”,其也具有不容忽视的消极面,存在着“可能异化为对抗国家（政府）、危害社会的力量,诱发新的社会风险.”而我国现有的民间组织管理模式是“双重负责管理体制”的控制型管理模式.这种模式不仅没有实现当初的立法目的—配合民政部门实现对民间组织的有效监督管理,而且在实践中也产生了许多始料不及的弊端,如阻碍了公民结社权的实现；业务主管单位和其所属民间组织互相利用、谋取非法利益、帮助和保护所属民间组织从事非法活动等.①为充分发挥民间组织的积极作用,防范民间组织的异化,推动和谐社会的构建,我们必须改变这种“双重负责管理体制”的控制型管理模式,建立以培育怎么写作为基础的民间组织法律调控模式.而民间组织法律调控模式的建立、健全是一个系统工程,需要我们从多个方面进行制度构建和完善.

放松准入管制,改革民间组织的登记制度

任何一种社会组织都需要通过一定形式取得社会认可并得到法律保护,民间组织也不例外.民间组织登记是其获得社会承认并得到社会保护的主要形式,是其存在和发展的基本要求.在我国所有的民间组织都必须登记,而且规定了非常严格的登记条件.当初设立这种登记方式的立法的目的是想通过严格的准入管制来强化政府对民间组织管理或控制.

然而,由于我国是一个人口大国,随着社会转型,人们结社的自觉需求日益增长,民间组织不断涌现.严格的准入管制根本不可能实现对民间组织的有效管理,却使大量的民间组织游离于法律之外,从而造成了“中国民间组织的合法性困境.”考虑到政府职能改革,行政部门执法力量配置不可能无限地增加和社会对稳定的政治环境的需求,建议放松准入管制,实行规范的分类登记制度,也就是在清华大学NGO研究所学者倡导的“备案登记、法人登记、公益法人登记”准入制度②的基础上增加自我登记制度.

2013年初,社会组织管理制度改革首次被纳入国务院机构改革和职能转变方案,该方案明确,行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区怎么写作类等4类社会组织可直接登记,这被视为具有社会组织发展里程碑式的意义.涉及社会组织直接登记具体细则的《社会团体登记管理条例》等三个条例和相关配套规章正在修订中,修订重点将集中在改革登记管理体制、明确民政及相关部门权责等方面.

我们要努力降低社会组织的登记门槛,推进符合各方需求的管理模式,并积极完善与登记相关的立法,加速形成怎么写作到位、监管有效、多方参与的社会组织管理怎么写作新格局.在完善登记制度的同时,努力发挥社会力量的积极作用,建立健全社会组织管理体系,加强组织自治,改进行业自律,推进社会监督.把一些社会组织登记管理的事务性职能转移给符合条件的社会组织和相似度检测机构,并按照职能调整的要求加强社会组织登记机关建设,提升工作人员素质和能力,夯实改革社会组织管理制度的组织基础等.

明确组织使命,完善民间组织的内部管理制度

确立民间组织的使命,实际上就是确立它的社会理想和社会责任,为它的未来发展定位.理想主义和使命感在民间组织中占据着重要的地位,是吸引、激励其工作人员,争取社会财务支持和公共信任的重要因素.民间组织应该从自身的基本性质即非营利性和公益性出发,结合组织工作的基本特点去设计自己的使命.

良善的内部管理制度必须是的.民间组织是基于共同的社会责任和社会理想在平等、自愿的基础上建立起来的,内部没有严格的等级制度.组织内部的权力分工一般并不会导致组织内部不同角色之间的等级界限.成员之间也比较容易直接对话和沟通.因此,从理论上讲民间组织是趋向的.但在实践中,也存在许多非的民间组织,甚至是反的民间组织.因此,我们必须用法律手段来保障民间组织组织制度、工作方式的性,以及民间组织工作的开放性.

良善的内部管理制度必须是透明、公开的.美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过,“慈善事业要有玻璃做的口袋.”该基金会纽约区现任总裁乔治尼安也说,非营利组织实质上是一笔巨大社会财产的托管人,经营的是赚取信任的生意,慈善从业者享受的是公众的信任,而不是钱.所以,透明性在民间组织体系中显得尤其重要.

良善的内部管理制度必须禁止利益输送.如果不禁止利益输送,民间组织就会成为某些人牟取私利的良好工具,违背了民间组织公益性和非营利性的特点.从各国法律规定来看,禁止利益输送主要包括：禁止民间组织的净赢余或收益分配给个人；禁止“自我交易”；禁止民间组织终止或清偿时将其资产分配给其成员、高级职员、董事、雇员、捐赠者或创立人；禁止民间组织转化为其他组织.③但是,禁止利益输送并不否定其雇员有权得到一份合理的薪水,并接受相关的合理的福利待遇.也不排除在某些时候,基于民间组织最大利益所在高薪聘请高级专门人才.

加速观念转变,健全政府与民间组织良性互动的制度平台

民间组织在中国未来的社会生活中将会起到的重要作用.正如马克思所言：“即使是最荒谬的迷信,其根基也是反映了人类本质的永恒本性.”④而且,“一个关于政府角色的实效主义的新时代正在萌发.人们不再单纯地坚持最好的政府应该是规模减至最小的政府,而是把政府看作一个重要的、强有力的机构,它可以扮演扶助私营部门的角色,而不是作为私营部门的竞争对手而存在.”⑤因此,在中国要建立的是“强政府,大社会”.“强政府”不是传统的全能政府,而是法治政府.在公共事务治理中,不存在政府与民间组织的完全分野,其作用是互补的.政府作为国家公共权力的执掌者,其首要职能是“掌舵”,而不是“划桨”.由于社会的纷繁复杂,政府的职能不仅仅是“掌舵”,对于“划桨”,即公共怎么写作的提供究竟是由政府、市场,还是民间组织来实施,应该遵循便民和效益原则. 建立“强政府,大社会”的关键在于政府与民间组织的良性互动.人的思想、意识决定着人的行为指向.要实现政府与民间组织的良性互动首先必须在思想上尽快改变政府传统的管理理念.长期以来,由于各种因素的影响,政府一直将自己视为一个高高在上的管理者,而民间组织等则成为了被管理的对象.当今世界,民间组织是作为政府平等的合作伙伴存在着的.政府必须以平等、协作的理念来处理与民间组织的相互关系.

其次要实现政府与民间组织的良性互动必须建立有效的制度平台.这种制度平台的构建是一项系统工程,需要持久的努力.在当前社会条件下,我们应该积极从以下几个方面着手健全政府与民间组织良性互动的制度平台：建立良好沟通机制.良好的沟通第一,要保证双方的信息共享；第二,要保证民间组织对政府决策的有效参与；第三,要建立民间组织报告制度,包括向登记机关、监督机关和税务机关报告.建立利益共享机制.首先我们要给与那些对社会经济贡献较大,在新领域新动力领域发展前景广阔的民间组织税收上的优惠,保证他们有足够的资金持续发展.同时,在财政上给予合法的民间组织以积极地资助,推进其扩大发展规模,实现市场、民间组织、社会的共赢.健全相互监督机制.政府要始终贯彻“完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的精神,推进权力运行的公开与程序化.在民间组织登记,运行等全过程积极监督,提高运营成效.为了弥补政府监管力与成本的浪费,民间组织之间也作为监督与制衡的主体,积极公开其设计与预算.当政府部门、公民个人、其他民间组织都能够有力地监督民间组织的活动的时候,民间组织中不正当行为就会显著减少.

【作者单位分别为：聊城大学东昌学院,山东大学（威海）法学院】

【注释】

①谢海定：“中国民间组织的合法性困境”,《法学研究》,2004年第2期.

②王名：“改革中国民间组织监管体制的建议”,《中国改革》（综合版）,2005年第11期.

③吴忠泽等著：《发达国家非政府组织管理制度》,北京：时事出版社,2001年,第94～101页.

④《马克思恩格斯全集》（第1卷）,北京：人民出版社,1972年,第651页.

⑤[澳]欧文·E·休斯：《公共管理》,北京：中国人民大学出版社,2001年,第112页.