非政府组织在公共事务管理中的法律规制问题蔡雪路李诗云

[摘 要]随着非政府组织的迅速发展以及政府职能的转变,政府越来越多地把原本属于政府机构的权力让渡给非政府组织,非政府组织也乐于在这一过程中,积极发挥自身优势,参与到社会公共事务的管理中来,为经济社会的发展做出积极贡献.但由于法律规制滞后以及其他原因,非政府组织参与公共事务管理也衍生出大量问题,亟需在法律层面上给予规范,以促进其健康长远发展.

[关 键 词 ]非政府组织；公共事务管理；法律规制

随着经济社会的发展,非政府组织在政治经济生活中的作用日益扩大,一些行业组织、社团组织、志愿者组织等开始通过合作、协作等等方式与政府一起合力实施对公共事务的管理,政府不再是行使公共权力的唯一主体,非政府组织对公共管理权力的参与和承载已经成为公共行政中一个引人瞩目的亮点.这一情况的出现,既推动了传统的政府与公民间关系的改变,促进了一种互动合作的新型关系的形成,也对行政法产生了巨大的影响,给传统的法制理论及实践带来极大冲击.

一、非政府组织管理社会公共事务存在的缺陷

非政府组织在沟通政府与市场,限制政府权力过度干预,保护市场机制的有效运作中,发挥着重要的作用,但它也不是完美的,随着其规模的扩大,作用和影响力的日益增强,其在管理社会公共事务过程中存在的局限问题也逐渐显现出来,具体表现为：

（一）缺失公信力.长期的“强政府、弱社会”格局使得我国的非政府组织缺乏自治能力,在政府机构改革、公共事务管理权力下放社会的背景下,它们或主动或被动地承担起了公共管理的责任,也就不可避免地导致了大量不规范运作的事件发生.如原中国保健食品协会违反国家有关规定,对企业进行乱排序、乱评比、乱收费,擅自增设分支机构；再如这两年因款项使用不明确、信息披露不完善及行动滞后等问题屡屡被人诟病,这都反映了非政府组织内部合理的管理机制和外部有效的监督机制的缺乏,使人们对一些非政府组织产生信任危机,非政府组织的社会公信力受到负面影响.

（二）违背非营利原则.充足的资金是非政府组织存在的重要条件,为了自身的持续发展,非政府组织往往通过多种方式筹集经费,包括从事经营性活动、接受营利性组织的资助等.非政府组织一般享有税收优惠的税收待遇,对于其与组织宗旨有关的营利性收入,大多可以减免税收.这使得非政府组织在从事与本组织宗旨有关的营利性活动的成本相对较低,一些营利性组织因此向非政府组织提供资金的资助,它们这样做的目的只是因为有利可图.种种便利条件使得目前很多非政府组织将大量的注意力放在营利上,更有甚者,有许多非政府组织将其营利性所得用于私益分配上,这极大地违背了其追求公共利益的最初宗旨,为非政府组织宗旨的实现带来了很强大的冲击.此外,对营利组织资金的依赖也使得非政府组织的独立性受到影响,丧失灵活性、创新性和自我发展能力.

（三）滥用组织力量,侵害公众利益.非政府组织享有一定的社会公共事务管理权限,这种权力具有所有权力的共同之处,即有被滥用的可能.2011年郭美美事件在社会掀起了轩然大波,慈善公益组织的职能受到了广大民众的质疑和猜测,并曝出帐篷事件、餐票事件、违规房地产项目事件,陷入公信力危机.虽然之后澄清了谣言,但是也不得不让人反思非政府组织利用组织力量占据公共资源,侵害公众利益的问题.

对此,我们有必要对非政府组织管理公共事务的行为进行规制,正所谓“自律是行为主体的自我约束,他律是外部力量对行为主体的监督和制约”.[1]构建健全的非政府组织的自律机制和外在的他律机制可以有效遏制这种公益性的权力进一步沦为实现个体利益、侵害他人利益的工具,非政府组织应重视其建立内部决策和运行的监督机制,同时应积极接受外部机制的约束与监督.在今后的法治建设中,我们应把对非政府组织管理社会公共事务活动的监督和制约作为对非政府组织法律规制的重要内容,以防止非政府组织的权力滥用,维护社会公共利益.

二、非政府组织在管理公共事务管理中的法律规制的原则

（一）法治原则.法治是人类社会稳定发展的前提,法治原则是保障社会秩序的有力武器.我国正处于政府机构改革、政府职能转变的关键时期,法治原则显得尤为重要.要对在此过程中衍生的公权利进行法律上的规范和制约,就更要以法治为先.首先,非政府组织必须在宪法和法律的原则和精神下行使其管理社会公共事务的职能,这是现代和法治对公共行政领域的基本要求；其次,要制定明确、公开、一致的法律规范,模棱两可、含混不清的立法会使非政府组织活动无法可依或多头管理；再次,要保证非政府组织的行为与国家、社会发展的方向相同,步伐一致.坚持权力责任相统一原则.正所谓“凡有权力,必有与其相关的责任,权力所出,必有责任所行.”[2]

（二）权责统一原则.在公共行政权力分化、公共行政主体多元化、社会公行政大量出现的今天,责任行政已经成为现代行政的主要内容之一,它要求非政府组织必须对自己行使公权力的行为承担相应的责任.在公共行政领域,如果不建立责任追究制度,滥用权力的现象就无法得到遏制,公共行政的公信力就会大大降低.

（三）外部管制和内部制约相结合原则.非政府组织作为行政权力分化的产物,具备了公共行政主体和国家与社会的相似度检测的双重身份.这一双重身份使得我们对非政府组织进行法律规制时既要从社会和公民公众利益出发,对其进行相应的外部管制,又要从激励其相似度检测功能的角度出发,为其保留适当的自治空间,赋予一定的自我制约权力.

三、完善非政府组织在管理公共事务管理中法律规制的对策

由于法律规范滞后、法律规制手段过于粗放,加上有关法律法规的权威性不足、各种法规之间存在矛盾以及监督机制不健全,非政府组织在公共事务管理中产生了大量问题,如不及时遏制这一势头,采取有效措施,把非政府组织的公共事务管理职能纳入法制轨道,不仅影响非政府组织自身的发展,也损害社会及公众利益.要防止权力的滥用和误用,就必须重视对非政府组织管理的法律规制,只有对非政府组织的行为进行合理的规制,才能更好地促进非政府组织健康和谐发展. （一）立法规制

以立法形式对非政府组织加以规制,依法管理和监督各类非政府组织及其活动,是经济社会发展与和谐社会建设的必然要求,在立法中,要通过法律的手段, 应当明确非政府组织的法律定位、管理手段、价值追求等与非政府组织的存在和发展密切相关的问题,切实保障非政府组织的合法权益,为非政府组织的其快速、持续、健康发展提供法律保障,使其真正成为独立的、依法设立的社会组织,更好地承担起推动社会公益事业发展和为社会提供多种怎么写作的职能.当前,关于非政府组织及其活动的立法规制,需要着重做好如下一些工作：

一是正确界定非政府组织.立法首先应界定明确的规制对象、具体到非政府组织的立法,首先应在立法中厘清非政府组织的基本概念,通过对非政府组织在设立宗旨、价值追求等方面标准的制定,将它与其他一些类似的机构、组织相区别开来,抓住非政府组织及其活动的本质特点,为立法活动划归出确定清晰的规制对象.

二是完善非政府组织的立法层次和结构.当前,非政府组织的相关立法表现出法律位阶低,体系零散等特点问题,各个部门根据各自需要而制定的行政法规和政策文件难以支撑起一个法律体系.因此,应建立与公民结社权相衔接的单行法,对非政府组织进行全面系统的规范.此外,还应在立法工作中,注重非政府组织与相关法律法规的配套,形成较为健全的法律体系,对非政府组织展开多方面多角度的管理,法律规定应具体、详尽,具有可操作性,确保各类非政府组织的活动有法可循.

三是明确对非政府组织的管理方式.对非政府组织及其活动可以采取哪些手段,通过哪些程序进行管理,这些都应通过立法加以规定,关于管理方式的法律规制要体现出、公正、理性、高效等价值追求,明确的治理规则和施行程序可以保障非政府组织的公共管理活动有序进行,有效提高非政府组织的组织效率,维护公行政活动的正当性和透明性.

(二)司法规制

无救济则无权利,非政府组织行使公共管理权力的行为也具备一般行政行为的特性,当非政府组织违反法定程序行使权力时,同样会使社会成员的合法权益遭到威胁或侵害.因此,我们需要明确针对在非政府组织活动中可能发生的侵权行为,寻找具备实效的救济途径来保障社会成员的合法权益.实践中,非政府组织的公权力行为常被拒于司法规制的范围之外,要将非政府组织及其活动纳入司法审查中,首先应判断其行为是否依据一种公共权力,其管理对象是否为社会公共事务.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起行政诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围.”

从这项规定中我们可以看出,对于可诉讼行政行为主体来说,重要的不在于其组织形式,是国家机关还是其他非政府组织和自律性组织,而是在于其是否具有国家行政管理职权,在于其是否可以自己的名义独立地行使国家行政管理职权并承担相应的法律责任 .由此可推知,社会成员对非政府组织的管理行为不服时可以据此提起行政诉讼.在对非政府组织的公共管理活动进行监督,防止其权力的滥用的过程中,行政诉讼无疑是一项最主要也是最有效的措施,它为我们提供了依法追究其法律责任的途径,是对非政府组织的不当公务行为的主要司法规制手段.

(三)行政规制

明晰和规范政府和非政府组织的关系,摆正政府对非政府组织的监督管理态度,纠正规范政府对非政府组织的监督管理手段是保障非政府组织活力,激发非政府组织其动力的必要基础.传统上,政府对非政府组织的行政规制都是围绕着登记成立、日常监管等环节进行的.政府运用各类法规、规章和政策来监督非政府组织的活动,对非政府组织及其组成人员的资格进行审核和确认,为非政府组织的活动划定界限,并监督其执行情况.在非政府组织的成立上实行审批制度,即非政府组织的成立由国家授权的主管部门核准同意,然后到指定业务主管机关审查登记.非政府组织登记成立后,采用双重管理模式对非政府组织的其公共事务行为进行监管,保障非政府组织的其日常管理行为符合相关要求,顺应社会和公民的合法权益.应当说“登记成立、双重管理”虽然是一个沿袭了多年的规制制度,但它在实施的过程中仍存在一些弊端,需要在保留的基础上加以调整.首先,非政府组织的成立登记程序设置得过于严格,只有同时满足业务主管部门和登记管理部门要求的组织,才能合法存在.这使得非政府组织的成立门槛过高,一些非政府组织因此不能取得合法资格,沦为“非法组织”.其次,业务主管部门的职能和职责职能应该限定于制定规范和监督活动的范围之内里,而不是直接干预或参与.但实际生活中,业务主管单位介入非政府组织的管理活动中进行过度干预或者和其所属组织之间相互利用,谋取非法利益,帮助和保护所属非政府组织从事非法活动的情况屡见不鲜.[3]针对这些情况,我们应适当调整非政府组织成立的限制性规定,放宽要求,降低门槛,界定政府与非政府间的权力界限,避免政府的过度干涉,将政府与非政府的关系切实限制在监督指导的范围内,集中于制定组织的活动规范,监督规范的实施情况,解决组织的实际困难之上.政府对非政府组织的行政规制应以社会公共秩序和公共利益为出发点,为非政府组织的合法成立和独立运作创造良好的社会环境,确保其公共利益追求的最终实现,同时也确保非政府组织的活动合法合规,健康有序.

注释

{1}周志忍主编.《自律与他律―第三部门监督机制个案研究》[M].浙江人民出版社1999年版,第237页.

{2}谢晖.《法学范畴的矛盾思辨》[M].山东人民出版社1999年版,第285页.

{3}康晓光.《权力的转移――转型时期中国权力格局的变迁》[M].浙江人民出版社1999年版,第200――201页.