关于稳健推进集体林权制度改革的

[摘 要 ]集体林权制度改革与当年的联产承包责任制一样意义深远,得到广大农民的热烈拥护.但当前的林权制度改革还存在几个值得注意的问题：过度强调“均山到户”；外业勘界中存在工作不细致的现象；林区的公共空间预留不足等.为消除日后可能产生的纠纷,建议进一步明确保留集体经济组织的林地比重；严格执行“以对坡勾图为主,同时以GPS、罗盘仪、皮尺辅助定位”的操作规程,扎实做好外业勘界工作；给林区预留下足够的防火道和林区道路等公共空间.

[关 键 词 ]集体林权制度；改革；均山到户；外业勘界；确权

[作者简介]陆汉民,广西武鸣县委党校讲师,广西武鸣530100

[中图分类号]F361.20

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2010)03-0026-04

集体林权制度改革是一项牵涉到农村集体和千百万农户的切身利益的综合性工程.广西集体林权制度改革从2007年开始试点工作.在几年来改革试点工作中,各地不断总结林权改革经验,不断解决改革中遇到的一些实际问题,为全面推进广西的改革奠定了基础.但在另一方面,由于各地的情况差异较大,在改革中也仍然面临一些困难和问题.及时稳妥处理好这些问题,对于推进广西整体推进林权制度改革,促进广西未来农村经济发展和社会长期稳定具有重要意义.

一、林权改革的基本做法和广大农民群众对改革的认识

武鸣县是广西集体林权制度改革的最早试点县之一.在试点县基层乡村开展集体林权制度改革的基本工作步骤依次是：(1)各乡镇根据从到县级的关于林权改革的文件精神,组织制定改革方案；(2)召开村民会议对改革方案进行表决；(3)对表决通过的改革方案进行7天的公示；(4)勘界确权,均山到户；(5)对勘界确权的各农户的面积进行7天的公示,如无异议的填写林权登记申请材料；(6)发证前公示30天；(7)林权证制作打印并最后发证；(8)将有关林权改革的文件、方案、图表、数据等资料整理归档.

从以上列举的基本工作流程可以看出,集体林权制度改革是一项政策性极强、牵涉面极广、操作难度很大的系统工程,同时又是对农村和广大农民产生极为长远而重大影响的工作.林改全过程至少经过3次以上的公示,显示出林改的高度公开性,使利益攸关方的广大农民直接参与决定自己的根本利益.为了在较短时间内完成工作量极大的集体林权制度改革,试点县从县直各党政机关、学校抽调一批综合素质好、工作认真负责的干部参与各乡镇的林改.县直参与林改的干部和乡镇、村委干部积极配合,深入到农民群众中开展工作.

集体林权制度改革的重要意义体现在多方面：一是可以为农村提供稳定的就业岗位.据专家测算,林改之后,可以为广西农民提供120万以上的就业岗位；二是可以让出耕地给农业劳动者,增进农业规模化经营；三是可以使获得林地经营权的农民财富迅速增加,进而产生一批农村的中产阶级；四是可以用林权作为贷款抵押,农民可以获得金融支持,从而大幅度提高他们经营相关产业的能力；五是可以更好地保护和绿化林区,有助于推进生态文明建设.试点地区的广大农民从当年联产承包责任制的经验中,从直接参与林权改革的过程中,最认可上述第三和第四点意义,他们对未来更加充满信心,用他们朴素的话语说：“有了我自己的林地,可以生钱；又可以作抵押得到银行贷款.”农民对林权改革抱着最真诚的支持,最热烈的拥护,从而以最大的热情投入到林改进程中,使林改工作能够顺利推进.

二、当前集体林权制度改革存在的几个问题

在工作流程中,最核心的工作环节是制定林权改革方案和勘界确权.这两个工作环节是否能够做好,不仅关系到当前林权改革的质量,更关系到农村经济健康发展和社会的稳定和谐.笔者认为,目前在试点中尚存在以下几个值得注意的问题.

1　过度强调“均山到户”,未能给村集体、村民小组集体保留合理的统一经营的集体林地.根据有关文件规定：“以县为单位核算,总体均山到户率不得低于80％.其中商品林均山到户率不得低于90％.”文件在此规定了均山到户的下限和集体保留林地的上限.据此,集体经济总体上还可以保留20％以内的林地,其中商品林可以保留10％以内.当然,按最极端的方式来处理,这里的两个“以内”也可以缩小到0.1％以下.于是,由于各地在理解文件上的差异,有些村、村民小组(即原来的生产队)则几乎完全不保留集体林地,全部均山到户.这样执行,从字面上解释也并不违背上述文件中两个“不低于”的规定.虽然全部均山到户可以较大程度调动农民的积极性,增加农户的收益,但是却削弱了集体的经济力量,取消了集体经济掌握一定财力的基本条件.最近10多年来的实践已经证明,如果没有集体的财力,在推进新农村建设的过程中建设农村基础设施和发展公益事业就会遇到很大的困难.由于广西农村的村级建制较大,绝大多数农民以村民小组(即原来的生产队)为居住单位,农民所依靠的基础设施建设和公益事业的发展仍然依托于村民小组.村民小组难以拿出起码的资金,这些建设和发展就会遇上重重困难.这也是当前广西农村基础设施建设和公益事业发展滞后的根本原因.

2　在外业勘界的过程中,存在一定程度上的工作不细致、林地权属(界限)不够明晰的现象,为日后可能发生纠纷埋下了隐患.按照有关文件规定,在集体林权制度改革外业勘界的过程中,“以对坡勾图为主,同时以GPS、罗盘仪、皮尺辅助定位”；“应站在有利位置对坡勾绘,并充分利用明显地形地物控制,必要时皮尺丈量、GPS辅助定位.”等这个操作规程十分明确,即以传统的对坡勾图为主,同时采用其他辅助性的手段,尤其是运用了现代科技的GPS来辅助定位.如果能严格按照这个办法执行,会使得林地的外业勘界比以往的做法更加严密.但是在具体执行过程中,一些地方则是放弃“以对坡勾图为主”的原则.由于上级规定的时间明显不够,加之有许多林地地势非常复杂险要,直接实施林改的基层干部为了完成任务,亲自上山勘界极少,放弃了皮尺丈量和罗盘仪定位等传统方法,在计算面积时大多数采用GPS测量.这就明显地违背了上述外业勘界的操作规程.未能严格执行实地“对坡勾图为主”的操作规程,直接产生几个方面的结果：

一是林地面积误差.一般地说,使用CPS方法测量,在平地是比较准确的；但在山坡陡峭的地域,误差就比较大.有农民曾就这个问题反复地问：怎么我的林地变小了为何测量面积和实际面积不符

二是一些农户分到较多“无效面积”的林地.比上述的情况更严重的是,GPS的直线划法必然将一些不能育林、不能产生经济效益的悬崖、沟壑等“无效面积”划在一些农户名下,在一些极端的情况下,这些“无效面积”占到某个农户林地的40％～70％.这样一来,相对于其他农户,这些得到较多“无效面积”农户就明显受到不公正的待遇,丧 失了相应的经济利益.

三是放弃“以对坡勾图为主”的原则,极少亲自上山勘界.在一些面积不大的林区,每个农户所分到的面积就仅有几分林地,由于没有打桩和立界碑,让农户签字时,也只能在图上辨认,农户实际上并不清楚具体哪一宗地是属于自己的.在林改发证时,农民也只能糊涂地签字确认.但过了几个月林区杂草丰茂,所划分的界限就难以辨认,农户之间极易产生矛盾.

外业勘界的质量得不到保证,“把林权证办成‘铁证”’的目标就会难以实现,利益受损害的农民会怀疑政府的公平公正原则,甚至可能为日后的林地纠纷埋下种种隐患.直接参与林改的基层干部也对此有很多忧虑.他们认为,如果不能在林改过程中把这些事情处理好,很可能在林改结束后会使我们的基层政府变成“维稳办”,将林改这个好事变成坏事.

3　对林区的界限和公共空间预留不足,同样给日后可能发生纠纷埋下隐患.在30年前推进“联产承包责任制”时,划分农村耕地,至少留O.3米以上宽度的田埂或地沟作为户与户之间的耕地界限.这就比较有效地避免了户与户之间的因界限不明而产生的纠纷(虽然也有少量的纠纷).而目前的林改,户与户之间的界限只是一条线,这将难免产生争端.比如,已经成林的林地中那些长在界限上的林木属于谁如果双方互不相让,纠纷将必然产生.此为其一.其二,在集体林权制度改革完成之后的经营过程中,一个大林区中的一个个独立小林区客观上需要在户与户、村与村的林权之间留有公共的林区道路,还需要设立共有的防火道.无论从道理上说还是从实际工作上看,如果不能合理留有这些空间,在林区深处的林农将难以运出自己的林业产品,若遇到林区火灾时也将使整片林区面临灾难性的后果.林区道路和防火道本质上是大片林区的公共空间,无论如何都不应该要求某些农户或者村民小组单独让出这些空间.对于这样的问题,在各级政府的文件中规定甚少；而在实际勘界过程中,很多试点村几乎每一个山头都均山到户,未能留有一些必须的公共空间当作林区道路和防火道.一些农民群众已经提出这样的问题,但在实际工作中并未能加以重视.如果忽略了这样一个制度安排,无论是政策上还是实际工作中都是明显的欠缺.在当前改革进程中的这些“事前工作”做得不到位,或者认为这是小事而不加以重视,必将酿成日后因打通林区道路引发纠纷或者引发林区连环火灾的大事.

三、对当前集体林权制度改革的几点建议

为使广西集体林权制度改革得以健康的整体推进,以确保林改完后上级满意、农民满意,为促进林区经济社会健康发展,笔者针对以上存在的问题提出如下建议：

1　进一步明确保留集体经济组织的林地比重.集体林权制度改革是创新集体林业经营机制的一个契机,是进一步解放和发展林业的生产力,尽最大限度调动林农积极性的一次伟大改革,不能简单将之理解为“一分了之”或者“全部分光”的活动.应在“桂林改办发[2009]44号”文件的基础上进一步明确给集体经济组织保留一定的林地比重.这个比重确定在8％～10％之间比较合适.这些集体经济组织保留的林地可以通过公开招标或者村民共同认可的其他方式确定具体的经营者,所得的收入90％以上由村民小组管理、支配使用,10％以内交由村委管理、支配使用.这些资金主要是用于新农村建设过程中建设农村基础设施和发展公益事业,也可以用于“新农保”、“新农合”扶持困难农户.林改完成以后.政府应出台新的规定,严格规范这些集体林地收入的使用范围和使用程序.

2　必须严格执行“以对坡勾图为主,同时以GPS、罗盘仪、皮尺辅助定位”的操作规程,扎实做好外业勘界这个基础性工作.要进一步强调外业勘界工作的重要性,不应为了强调工作进度、完成任务而放弃实地上山勘界.在工作进度和工作质量之间,应侧重考虑工作质量.充分落实“桂林改办发[2009]44号”文件关于“各地要继续抓紧外业勘界工作不放松”、“依法组织群众制定好村组改革方案,积极发动群众上山预勘界”的精神,紧紧地依靠广大村民群众参与上山预勘界,获得最原始的第一手资料.对坡勾图、传统的实地丈量方式是第一位的,运用GPS定位方式是第二位的,是辅助性的,通过这样的方式,尽可能减少林地面积的误差.在实际划分时,一定要扣除那些不能育林、不能产生经济效益的悬崖、沟壑等“无效面积”,不能将这些“无效面积”计算在农户的面积中,尽可能做到公正、公平,做到实用面积与林权证面积的一致.对容易产生误解的界限,应采取图形、数据描述与打桩、立界碑等手段,明确各农户林地界限.要尽一切可能真正做到“数据准确无误,图、表、册一致,人、地、证相符”,不留任何纠纷的隐患,把林权证办成“铁证”.

3　通过具体规定和实际操作进一步明确农户林地的共同界限,并且给林区预留下足够的防火道和林区道路等公共空间.借鉴30年前“联产承包责任制”划分农村耕地的办法,在户与户的林地之间要留有0.3M宽度作为共同界限.同时明确两点：一是规定在林地确权前长在界限上的林木为界限两边的双方平均分享；二是规定林地确权后各户新种植的林木应与共同界限保持合理的距离,超过规定向界限内种植的林木视为共有,按双方平均分享处置.这样规定将可以最大限度地避免户与户之间的因界限不明而产生纠纷.还必须在林区中合理留有林区道路和防火道(带).当然,如果每户的林地较小,也可以若干户保留共有林区道路.林区道路到底需要多大多宽,不应统一规定,但必须以充分考虑在林区深处的林农能够运出自己的林业产品为宜.确定林区道路可以让本村民小组广泛讨论最后决定,上级林改工作队可以合理引导说明,使林区道路确定得更加合理,使各方可以理解接受.要坚持科学合理设立防火道(带),以确保林区的防火安全.在这个问题上,同样可以征求广大农民的意见,努力做通广大农民群众的思想工作,绝不能被反对设立防火带以增加林地面积等少数的短视观点所左右.同时,作为林改的配套措施.必须出台相应的政策规定,在特定林区范围的全体林农应共同维护林区管理和林区防火安全,反对任何人占有或者抢在防火道和林区道路等公共空间种植自己的林木.违者将受到相应的惩处.

总之,集体林权制度改革必须坚持有序推进的原则,反对“宜粗不宜细”做法,反对为了完成工作进度而置工作质量于不顾的作风,坚持程序规范、工作过细的要求,努力把每一个工作环节做得细致、做得扎实,不留尾巴,不留隐患.要坚决落实“桂政办发[2009]60号”文件关于“在扎实推进主体改革的同时,积极探索与之相宜的配套改革”的精神,把林改工作做得更加完善,使集体林权制度改革真正成为造福于广大农民,成为促进建设富裕文明和谐新广西的伟大改革.

[责任编辑：舒　生]