制度变迁视角下的经济政策与经济法律

传统理论界对于政策与法律关系的探讨多数集中于研究政治和法律之间的界限,进而将这种界限的明晰度作为区分人治与法治的重要标准,此类研究最早可以追溯到古希腊亚里士多德的《政治学》中去.[1]而目前学界对于经济政策与经济法律关系的研究并不多见,一是因为学界认为对经济政策与经济法律的关系的研究就是对政治与法律的界限的研究,已经属于"陈词滥调"式的过时研究；二是因为多数学者研究的范式依然停留在概念法学派的抽象比较逻辑的研究范式,因此很难有独到创新的研究成果.

笔者认为,经济政策和经济法律两者之间的关系固然脱离不了政治与法律两者关系的缩影,但是这种从定义出发,结合表现形式、特点、对象、制定主体等多个方面进行比较的形式逻辑的研究方法,就对经济政策与经济法律两者关系的研究而言,很难再有新的突破.但是如果从制度变迁的视角来审视两者之间的关系,便能有很多新的发现.因为经济政策和经济法律本身同属于经济制度的规则部分,两者对于经济制度变迁的推动的关系是不同的；与此同时,两者在推动经济制度变迁的过程中也必然存在一个相互协同的关系,这也是值得探究的.因此,笔者将在明晰经济政策与经济法律两者定义的基础上,从制度变迁的视角来分析经济政策与经济法律两者对于经济制度变迁的推动作用以及在制度变迁过程中两者内部的协同关系.

一、经济政策与经济法律的界定

就笔者在CNKI中国知网数据库上搜集到的关于经济政策与经济法律关系研究的资料来看,多数学者的论文一开始就是对两个概念进行比较分析,但是却没有对于两者概念准确明晰的界定,读者咋一看逻辑清晰论证充分,可是细心一想,却发现这样的比较研究缺乏一个最基本的前提,就是缺乏经济政策与经济法律的定义.因此,笔者为了避免犯类似的错误,首先探讨一下经济政策与经济法律的定义.

(一)经济政策

经济政策(Economicpolice),也被称为国民经济政策,属于政策的一种,是政府有意识的去解决各种经济问题的行动指南,"经济政策集中地反映了国家在经济生活中的意志,国家通过各个不同层次的经济政策的贯彻、实施,来指导、调控或干预社会经济生活的各个方面,引导着整个国民经济和社会发展计划,实现既定战略目标."[2]它本质上是政治领域的决策在经济领域的实施,因为它的产生变更以及终止均是政治活动的产物,但是它不同于一个国家的立法活动,虽然立法活动本质上也是政治活动的产物,但是立法活动与政策相比有一个最大的区别：立法权属于代议制机构,而政策的制定权属于政府.

由此有学者将经济政策理解为"国家在政党和各个利益集团的压力下所采取的经济行动,是国家或政府的经济意志的体现."[3]这种理解从历史的考察来看,是正确无疑的,因为近代国家的经济政策起源于欧洲各国,欧洲各国是典型的三权分立的代议制政府,因此从立法权和行政权的划分来理解经济政策和经济法律本身并无大碍,但是就中国特殊的政治体制而言,这样的定义明显脱离了实际.笔者认为,鉴于中国经济调控手段之一的经济政策制定主体不限于政府,往往还有以各级党委、人大、各种社会团体乃至村民集体自治组织名义的形式作出的经济政策,因此不能简单的从制定主体来定义经济政策,即使勉强的对中国特色的经济政策进行了定义也是徒劳的,因为无法涵盖所有的经济政策的外延,因此笔者认为应当将经济政策理解为除了我国经济法律以外的各种公共意志对经济领域进行调控的各种表现形式,包括规范文件,会议指示,领导讲话等.而相对而言对经济法律的定义却是可以明晰的.

(二)经济法律

经济法律（Economiclaw）,简而言之,就是我国在经济领域的法律法规,客观表现为有权机关通过严格的立法程序所确立的各种法律文件,其中包括人大立法权和行政法规制定权这两种权力的主体所制定的经济法律法规,其余不具有法律法规制定权的主体所制定的对经济领域进行调控的规范性文件都属于经济政策的范畴.当然,对于经济法律的理解还可以从下面两个方面来进一步展开：

1、从部门法的划分角度来看,经济法律作为我国法律体系的一个重要部门法,是国家宏观调控市场经济的重要手段,主要是指国家颁布的调控市场经济关系的各种经济法律规范的综合.

2、从法律学科的划分来看,经济法作为一门新兴的法学学科,与经济政策有着极其紧密的联系.但两者有着鲜明的区别：经济政策往往采用经济学的方法来研究,经济学分为规范经济学和实证经济学,二者的区别在于是否具有价值判断,而经济政策离不开价值判断,这正是经济政策对于国家经济生活的意义所在.对于经济政策而言,效益是最大的价值目标,经济学的理论尤其是公共政策理论是其基础.经济法是法律的重要部门之一,以公平正义为首要的价值目标,而经济效益则是第二位的,它由法学理论为基础.[4]

二、经济政策对经济制度变迁的意义

经济政策作为经济制度的规范部分,自身的发展必然推动的经济制度的发展,于此同时,经济政策的实施也将作用于经济制度的事实部分,通过经济事实的自身发展进一步促进经济制度的发展.因为经济制度可以理解为两个层面：首先,经济制度是由规则组成的.奥尔森指出,所谓制度,无非是形形色色的法律和组织安排以及经济政策,是"确定个人、企业、家庭和其他决策单位作出行动路线选择的选择集的规则和行为准则"[5].其次,经济制度是客观的社会存在,制度是由一套机构来实施的所面对的客观实在,"制度是社会生活的实体,而不仅仅是界限."[6]

(一)经济政策自身的发展推动着经济制度的形成和变迁

经济政策可以被视为经济制度的一部分,作为制度的规则部分,其自身的发展也属于经济制度自身发展的一个方面,由于政策的效果具有迟延性,"许多研究表明,在做币政策变动的6个月之内,这种变动对总需求的影响很小."[7]因此,经济制度的变迁的初期是规则部分的变迁.

(二)经济政策的实施对经济事实进行能动作用,最终促进经济制度的变迁

经济政策对于经济制度有着巨大的能动性,国家经济政策的制定、实施是通过对经济制度施加影响而达到的.西方国家采取对经济加以宏观调控的经济政策,才促使资本主义国家改变了自由市场制度的经济制度.我国在1984年由十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》,就是以政策的方式对经济制度加以改革的典范.这一政策的实施,促使我国的计划经济制度向市场经济制度过渡.

三、经济法律对经济制度变迁的意义

经济法律与经济政策一样,也同属于经济制度的规则部分,其对于经济制度的变迁的影响也是从规则和事实两个层面进行.但是和经济政策有所不同的是,经济法律在规则层面上的影响要更加直接,在事实层面上的影响相对而言要相对滞后,但是比较稳定.

(一)经济法律的发展体现为经济制度的发展

经济法律可以说是属于经济制度的一部分,经济法律的发展体现为两种,一种是规则主导型的发展,即经济法律体现的是未来经济制度的改革方向,国家希望通过经济法律制度的变迁来引导经济事实的发展；另外一种则是事实体现型的发展,即作为经济制度规则的经济法律的形成、性质是由经济制度事实制约和决定的,法律从来都是对经济生活的反映,经济法律更不例外.

(二)经济法律对于经济制度有着推动力

国家作为制度主体通过经济法律和经济政策来贯彻对经济生活的意志,最终影响经济事实的变迁.在法治化程度日渐增强的中国,经济法律制度对于经济事实的影响力必然不断增加,法律不仅仅是对现行制度的固定化,不仅仅是现存社会各种利益集团的博弈结果,它同样被有效的加以利用而形成规则对制度事实发展的促进或阻碍.[8]

四、制度变迁视角下经济政策与经济法律的协同

经济制度的变迁,以唯物主义辩证法的角度来看,根本上是由经济事实所决定的,但是我们必须看到,经济制度规则部分的演变对于经济事实的发展的推动,我们也必须看到,经济政策和经济法律本身作为经济制度规则部分往往体现了经济制度变迁的总体目标.因此经济政策与经济法律在经济制度变迁的过程中,必须重视客观经济规律和经济事实,发挥经济政策灵活及时的优点和经济法律稳定有效的长处,彼此协同配合,促进经济制度的良性变迁.任何脱离了经济事实的规则变化只能导致制度变迁成本的增加,对经济法律和经济政策而言,它就会成为"坏的法令""恶的决策"而被历史所淘汰.

事实上,经济政策、经济法律与经济制度三者之间是血肉相连的.制度应当被理解为规则与事实的统一体.经济制度的变迁所追求的是实现对经济增长和经济发展的有效促进,对资源的有效配置和交易费用的降低,同时实现制度的稳定化和公平正义的价值观.而制度的变迁首先是经济政策的推动,进而通过经济法律来实现制度的规则化和稳定化.[9]

经济法律作为经济制度变迁的表现之一,既是经济制度变迁的动力,更是使制度变迁规范化的重要手段,曾说过："经济体制改革的各个方面的目标和任务,都主要靠经济法律来实现和完成",强调的就是经济法律对于经济政策的规范作用和对于经济制度变迁的保障功能.与此同时,制度规则的变迁也必须尊重经济事实,因此经济政策与经济法律又要受到经济制度的制约.

从我国经济制度改革的变迁实际来看,经济政策要在经济法律的制约下由政府部门来实施,体现的是法律对于行政权的限制.现代经济体制,不能仅仅强调国家对于经济的干预,更应该强调国家依照法律来实现对经济生活的调控与参与,注重市场机制的作用,注重个体权利、特殊意志与公共利益、普遍意志的协调,"公有社会的理想应当这样界定和实现,以便于加强而不是削弱个人自治的意义以及使个人自治与权威彼此相容".[10]

因此,在经济制度的变迁过程中,国家的经济政策应当在经济法律的法律制度内运行,经济政策与经济法律的协同作用,最终实现经济制度变迁的目标,实现依法治国、依法调控经济的理想.