公共财政预算监督

摘 要：本文通过对公共财政预算监督调查研究发现,市民呈现比较关心公共财政的预算与参与监督的愿望,显示公共财政预算监督具有坚实的公众基础.同时还发现,相关部门工作人员对扩大公共财政监督的参与面表示认同,对公共财政预算的监督具有强烈的责任感和参与感,显示了公共财政预算监督具有坚实的专业基础.建议从立法、机构职能、监督机制等方面加强监督.

关 键 词：财政预算监督

一、引言

公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制,主要着眼于满足社会公共需要,弥补“市场失效”缺陷.作为财政预算基本内容的级次划分、收支内容、管理职权划分等,都是以法定的；预算的编制、执行和决算的过程也要依法定的规范进行.财政预算编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程受法律的严格制约,不经法定程序,任何人无权改变预算规定的各项收支指标.通过预算的法制化管理使政府的财政行为置于民众的监督之下,是完善社会主义市场经济体系的必然选择.公共财政预算监督是对社会经济活动各环节、各方面进行的监察、监督和制约,因此,公共财政预算监督离不开监督.从公共财政预算的政治属性看,建立并健全公共财政的监督机制,应是完善公共财政预算监督的主要途径.完善预算监督法律体系,明确规定人大审批监督预算的范围、内容、程序、方式和方法,增强监督的时效性.落实人大监督职能,创建预算审查监督平台.加大财政监督的社会参与面,增加社会公众参与监督的制度设置,充分发挥人大、政协、党派、媒体、公众的法律监督、监督、舆论监督和社会监督的作用.逐步公开财政预算信息,规范财政预算信息公开的程序和方式,加强政府公共财政预算监督,为促进社会公平和落实公民权利打下基础,为建设“法制政府、责任政府、怎么写作政府”提供法律依据.

二、公共财政预算监督调查分析

（一）公共财政预算监督的需求（1）人大的需求.加强对公共财政预算执行情况的审查监督,是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权.建立健全对政府财政收支的有效监督机制,对于维护国家预算的严肃性,促进地方经济及社会各项事业的发展,确保国家职能的实现,具有十分重要的意义.加强公共财政的预算监督,是各级人大的追求目标.（2）政府的需求.预算信息公开是推行政府信息公开的重要内容,也是公共财政预算监督的本质要求.2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施后,财政部明确提出要逐步提高财政预算的公开性和透明度,并加大预算信息主动公开的力度.制定《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》,要求各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开,各部门负责本部门预算、决算的公开；在逐步规范地方财政部门报送同级人大审议的财政预决算报表格式基础上,经同级人大审议批准的预算、决算要按完整、真实、细化的原则主动向社会公开.上海市人民政府承诺努力把上海建设成为“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”,切实保障公民对财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权,进一步推进区县预算信息公开.2009年10月,上海市财政局出台了《关于进一步推进区县预算信息公开的指导意见》,要求各区县结合自身实际,研究制定相应的实施方案和具体措施,积极推进落实,提高区县预算面向人大和面向社会公众的公开性和透明度,保障人民群众依法参加决策、管理和监督,促进政府财政行为的程序化、规范化、法制化.上海市长宁区人民政府在2010年区政府年度报告中做出决定：继续加大预算公开力度,研究预算编制决策过程中的化机制,提高公共产品和公共怎么写作质量.（3）社会公众的需求.整体上看,各级政府的预算监督比以往更具化和透明化.不过,多数公众更在意的是,政府通过税收和其他征收名目从大家手里收上去的钱,究竟是怎样使用的,最后被用在了谁身上.事实上,一个财政预算高度透明、预算管理高度的监督制度,对社会稳定的作用不可低估.目前,从政府到公众都已经明确意识到收入分配矛盾问题对社会稳定的潜在威胁.政府作为社会财富的分配者,政府财政收支的预决算管理,是解决收入分配矛盾最先要正视的问题.为了保障公民对财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权,没有公众的参与是不现实的.一种是问卷调查.为了了解公共财政预算监督的基础情况,课题组在2010年6月进行了一次问卷调查,调查共发放200份问卷,调查范围筛选了政府机关、学校、企业、社区等10个单位的在职职工和退休职工,每个单位20份,全部回收.调查对象身份包括公务员、财务人员、不同岗位的员工等,具有一定的代表性.通过对问卷调查内容的统计,并从是否知道、是否想知道、有什么看法和有没有参与意愿等四个层面进行分析,课题组制作了本次问卷调查基础分析表,见（表1）.通过上表分析,可得出如下结论：上海市民对公共财政预算监督不了解的占有较大比例,其中对上海市有关公共财政预算的法规有50%以上的调查对象完全不熟悉；想知道公共财政预算监督情况的比例较高,有高达70%调查对象想了解公共财政预算执行的绩效情况；关于对公共财政预算监督看法,有近半数的调查对象对市政府近来多次提及的公共财政逐步公开的说法将信将疑,有多数人认为现在公共财政预算透明度不高,有近90%的调查对象认为公共财政支出需要监督；有比较多的调查对象希望了解并愿意参与公共财政的预算、执行、决算程序,并有73%的调查对象表示愿意参与公共财政预算监督.因此,可以说社会公众对公共财政预算的监督具有明确的预期,显示公共财政预算监督具有广泛的公众基础.通过对问卷调查内容的统计,并从调查对象的年龄层次进行比较分析,课题组制作了本次问卷调查比较分析表,见（表2）.通过上表分析,课题组对公共财政监督比较分析结论如下：不同年龄层次关心公共财政预算监督存在一些差异.从对公共财政及其预算监督法规的了解程度来看,35岁以下年龄段人员明显低于35岁以上年龄段人员,但35岁以上年龄段人员也大多只是部分了解,且多数是通过新闻媒体了解.从对公共财政预算执行绩效情况的看法上分析,对公共财政预算透明度的看法,和对公共财政支出的监督问题看法,年龄层次差异不大.从愿意了解并参与公共财政预算、执行、决算的程序以及愿意参与公共财政预算监督活动的意愿上分析,在职人员的意愿明显高于退休人员.总体看来,上海市民呈现比较关心公共财政的预算与参与监督的愿望,显示公共财政预算监督具有坚实的公众基础.另一种是座谈调查.课题组于2010年8月邀请了上海市长宁区人大、政协、发改委、财政局、审计局等单位的专业人员针对怎样完善公共财政监督机制进行了座谈.座谈中,与会人员对预算的完整性、编制的合理性、执行的有效性、信息的公开性等方面的现状进行了分析讨论.总体看来,上海的有关部门工作人员呈现比较关心公共财政预算监督的态度,对扩大公共财政监督的参与面表示认同,对建立公共财政监督机制的建设提出了有益的建议,对公共财政预算的监督具有明确的责任感和强烈的参与感,显示了公共财政预算监督具有坚实的专业基础.

（二）公共财政预算监督的差距（1）公共财政方面的突出问题.第一,财政供给“越位”和“缺位”并存.财政供养范围对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多,大大超出了政府职能范围和财力承受水平.相反,应由政府承担的一些社会公共需要和事务却得不到应有的资金保障.突出的问题有：巨额的国有企业亏损补贴,公共财政实际上承担了大量的经营性亏损；过长的事业单位供给战线；行政经费膨胀,政府机构臃肿、人浮于事及效率低下；科技、教育投入相对比例出现下降的趋势；财政供给“越位”和“缺位”并存.第二,财政支出结构不合理.由于财政预算的约束力逐步下降,财政资金远远不能满足重点支出的需要,教育、科技、农业等发展领域的支出在财政总支出中的比重提高的速度较为缓慢.相反,大量的资金（包括预算外资金）却被用于竞争性生产建设和行政管理开支等非重点领域,导致财政对国家重点支出项目难以实施更加有力的资金保障等一系列问题的发生.第三,政府收入机制不规范.社会公共权力缺乏制约,众多公共权力机构直接介入分配领域.财政的职能被肢解,国家财政不能统管政府收支,国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清.突出表现是税收的费化和收费的“越位”问题严重,这种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象必将直接导致收费规模的扩张和政府收入机制的混乱,同时,也将严重影响政府提供公共产品的资金保障来源.第四,财政分配秩序不规范.目前,在财政分配中,仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门,由主管部门自主安排使用的问题.与此同时,不少主管部门还设立了各种收费和基金,拥有大量预算外资金.这种分配方式的结果,严重影响了正常的财政分配秩序.（2）公共财政预算方面的突出问题.第一,财政预算管理不科学.现行的预算管理体制存在的突出问题是,在预算分配过程中,预算指标到位率低,执行中追加频繁,往往造成年度的实际支出数高于年初预算数；预算分配,特别是转移支出和专项支出缺乏可靠的科学依据,人为因素较多,随意性较大；预算年度的起始日期先于人大审批日期,造成预算审批通过前就已经开始执行,形成预算审批的法律空档以及预算约束的缺位.第二,财政预算法律规定不一致.法与法之间的关系没有理顺,如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章,都对财政支出作了限定性的规定,要求某项支出增长必须高于财政收入或支出的增长等,而《预算法》却又要求在安排预算时要量入为出、以收定支、统筹兼顾.法律、法规的不统一性与不一致性弱化了法律、法规的约束性,造成了预算管理的不规范.第三,财政预算编制方法不合理.预算编制缺乏完整性,财政预算编制不能真实反映实际情况,没有统一政府收支,大量财政性资金在预算体外循环.国家财政实际上没有能力通盘掌握政府公共物品的供给规模、结构及效益,难以履行市场经济条件下公共财政的职责.（3）公共财政预算执行方面的突出问题.财政预算执行是连接预算和决算的纽带,有三个基本环节：预算收入组织、预算支出执行、预算调整与平衡.其中预算支出执行情况是大众最为关心的问题,较为集中地体现了整个预算的效率.从历年财政预算支出执行情况看,财政支出进度均呈“前低后高”走势,一季度各月支出进度都较低,二、三季度逐步回升,第四季度则进一步加快.原因主要是预算执行体制不顺、预算执行项目不均衡、预算执行操作迟滞、预算执行管理粗疏、预算执行政策僵化、预算执行未严格执行相关规定.（4）公共财政预算监督方面的差距.近年来,尽管公共财政公开的范围和内容大有进步,但距离预算、有效监督还有相当差距.第一,财政预算监督法制建设滞后.我国目前财政监督法律体系存在两个主要问题,一是法律层次低.宪法中没有对财政预算监督的内容、机构等作出明确规定.其他法律中,由全国人民代表大会通过的预算监督法律比较少,有相当一部分监督规定是部门和地方政府出台的行政规章,从整体上讲,财政预算监督的法律权威性还很弱.二是法律体系不健全,操作性差.《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《注册会计师法》等规范财政监督客体行为的财税法规,对财政预算监督只作了原则性的规定,规范财政监督主体自身作为的财政法律法规,没有明确预算监督的机构、程序和手段,权威性、严密性、严肃性和规范性都有待加强.三是法律责任不明确,处罚力度不够,削弱了人大监督的权威.预算法只针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定,对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及.即使人大及其常委会查出各部门的违法行为,也不能将责任主体绳之以法,从而降低了人大监督权威.第二,人大预算监督机构机制不健全.人大对公共财政预算监督的机构和机制存在如下问题：一是预算的审查和监督是是一项专业性强、工作量大、内容繁杂的工作,缺乏健全的预算监督组织体系,单靠预算委员会对预算进行审查和监督不可能对预算进行实质性监督.二是预算程序大体分为预算的编制、批准、执行、和执行结果的审查等五个阶段.目前,人大预算监督机制没有贯穿预算活动的始终.预算执行结果审查阶段缺乏对预算执行结果的审查制度、评估制度和奖惩制度.三是预决算审议和监督流于形式.由于人代会时间短、议程多,加之政府提交人代会审查的报告过于笼统,没有列示用款单位和支出项目,综合性的成份居多,预算的透明度低,影响审议的效果,在客观上形成流于形式的程序性监督.第三,财政预算执行缺乏有效监督办法.每年人代会批准的财政预算,政府在执行中随意性较大,有“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配现象,人大对预算执行的监督仅停留在会议听报告上,听报告前不深入调查研究,审议意见作出后落实情况缺乏跟踪检查,对政府的这种做法只能被动地采取事后“追认”的监督形式,导致预算执行监督水平长期低下.第四,财政部门监督管理不健全.在管理制度上,财政部门内部资金管理机构集预算的编制、执行职能于一身,相互之间缺乏有效的制约和监督.在具体工作上,财政部门偏重资金的申请、审核、拨付事务,对财政资金使用的效益情况进行深入细致的考察、分析、论证和跟踪问效不够.财政专职监督检查机构游离于财政具体业务管理之外,在职责权限、监督力量、人员素质上受到局限.在监督方法上,过多地依赖于专项检查.财政部门监督与审计监督、人民代表大会监督之间分工不够清楚,责任边界模糊,没有形成监督的合力,直接影响了财政预算监督的整体效果.第五,公共财政预算监督机制缺乏.公共财政预算监督是对预算编制及执行中违反预算管理的行为进行监督检查,实现预算收支平衡,保证国家预算基金的合理使用,圆满完成预算收支任务的监察、监督和制约.

三、公共财政预算监督完善的政策建议

（一）加强财政预算立法（1）明确初步审查的主要内容及其重点.为了改进和加强人大对预算的初步审查工作,促进预算审查由程序性审查转向实质性审查,提高预算审查的质量和效果,建议在《预算法》中明确人大财经委和预算工委进行初步审查和预审的主要内容及其重点：一是是预算编制是否符合法律的要求,是否体现积极可靠、量入为出的原则；二是收入安排是否与生产总值增长幅度相适应,该纳入预算的收入是否全部纳入了预算；三是预算支出结构是否合理,各项公共支出特别是法定重点项目的支出安排是否妥当,是否达到法定的增长幅度；四是为实现预算拟采取措施是否切实可行；五是上年预算执行是否严格按批准的预算执行,是否符合有关法律的规定.（2）加强预算超收收入使用的监督.为加强对预算超收收入使用的审查监督,建议《预算法》明确规定：如果预算超收,应把预算超收收入主要用于弥补财政赤字和其他重点支出,来不及安排支出的可结转下年预算支出.在预算执行过程中,如需要动用超收收入追加支出超过原预算总支出的5%时,政府财政部门应当编制预算调整方案,送交人大财经委和预算工委初审后,报请同级人大常委会审查批准；如需要动用超收收入追加支出低于原预算总支出的5%时,由政府财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况,向同级人大常委会报告预计超收收入安排使用情况.（3）加强预算调整的审查监督.建议《预算法》进一步明确规定预算调整的概念、界限、范围、程序及其要求：在预算执行中,遇有预算收支变化情况之一的,政府应当提请本级人大常委会审查批准；因特殊情况必须调整预算时,政府应当编制预算调整方案,并于当年第三季度提交同级人大常委会审查批准.在人大常委会举行会议审批前一个月前,将预算调整的初步方案提交人大财经委和预算工委进行初步审查.（4）加强对预算执行情况的审计监督.为加强对政府预算的审计监督,建议修改《预算法》与《审计法》不一致的状况：各级审计机关应当依照《审计法》的规定,对同级政府预算执行情况和决算进行审计监督.为加强人大对预算的审查监督,充分发挥审计监督的职能作用,《预算法》还可以规定：各级人大及其常委会可以借用国家审计机关的力量,委托国家审计机关,开展对预算执行情况的专项审计和有关项目的重点审计.（5）加强人大及其常委会对预算的审查监督.为加强和改善人大及其常委会对预算的审查监督,建议《预算法》增设专门一章,重点规定人大审查监督预算的内容.按照《全国人大常委会关于加强预算审查监督的决定》的原则精神,将其主要内容吸收纳入《预算法》中,并将各地人大及其常委会加强对预算审查监督的成功经验和行之有效的创新做法吸收纳入《预算法》中.

（二）健全财政预算监督职能（1）完善人大预算监督机制.首先,加强人大预算监督的组织建设,为预算监督提供保障.建议加强人大的预算委员会,增加专业性较强的全职人员,加强预算委员会的初审机制,建立初审听证会制度,对预算的合法性和合理性进行全面评估监督,并对预算执行过程进行全程监督,随时向人大常委会报告预算的监督情况.其次,完善人大预算监督机制,贯穿预算活动的始末.建立完善的预算监督机制,充分发挥人大的预算监督职能.一要严把预算初审关.初审前人大预算委员会要提前介入,主动了解经济发展情况和编制预算的指导思想、基本依据、主要指标及实施措施.二要严把预算批准关.人民代表大会开会期间应适当延长对预算的审议时问,广泛听取代表的意见,确保预算按人民意志在大会上通过.三要严把预算执行关.审计委员会在人代会闭会期间,负责对各部门预算执行情况进行日常的监督检查,为人大常委会提供审查报告.四要严把预算调整关.在审批预算调整中,严格把握“特殊情况”,严格控制调整幅度.五要严把决算审查关.审计委员会要对各部门的决算进行审计和评估,并向人大常委会提交评估结果的审查报告.如果发生严重问题,要追究有关责任人的政治责任和法律责任.再次,加强预算相关法规建设,增强预算监督权威.法制原则是预算管理和监督中所必须坚持的一项重要原则.进一步细化已有的法律规定,填补预算法规的空白,使预算的监督管理有法可依,增强其权威性.完善预算监督处罚的相关法律规定,对整个预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任做出明确规定.在此基础上,还应加大处罚力度,对违法者除承担行政责任外,依其行为的性质及程度不同,分别承担经济赔偿以及刑事责任.最后,加强对预算外资金的预算监督,规范政府的收支行为.预算外资金只是财政资金的一种特殊形态,其管理也应纳入人大预算监督的范围.人大除了要求各级政府在政府工作报告和预算报告中要把预算外资金的来源、使用和管理作为一个专门项目向人大报告之外,还要对问题突出的单位进行重点调查,将预算监督权落到实处.（2）加强财政部门的行政监督.首先,对财政收支活动的监督.对预算和计划的编制、执行和决算,包括效果等方面的监督,是财政监督的核心和主体.监督的目的是保证不打赤字预算,增收节支,并依照量入为出、尽力而为、坚持收支平衡的原则,按预算法制以及会计、金库制度办事.加强税收的征收管理和监督,把应归国家财政的收入及时、均衡、稳妥地上缴国库,监督财政收入正确、及时、定额收缴.其次,强化各预算单位和项目主管单位的责任主体理念.预算单位、项目主管单位应与财政部门积极联动,形成合力,从预算管理和项目管理入手,深化资金链各环节的管理,提高预算执行工作的质量.监督财政投资资金的分配、使用和管理,监督行政事业经费的使用和管理.（3）完善审计部门的审计监督.重点关注政府预算不完整、不细化、执行不严格、财政预算与部门预算不一致等问题,通过对财政、税务、海关、发改委等具体组织预算收入与分配单位的审计,从源头上把握财政资金收入与分配的总体情况、财政政策的制定情况.关注财权与事权的匹配问题,通过对预算分配与预算执行部门的审计,了解预算资金的具体用途与资金流向,重点分析预算资金分配的科学性、预算执行的合法性与绩效性.关注财政资金规范管理与财政绩效情况.通过对预算资金、尤其是预算资金的拨付、管理、使用、效果等情况的审计,揭示决策失误、管理不善、损失浪费等问题.实行审计结果公告制度,采用灵活多样的信息披露渠道,完善财政审计信息披露制度.财政审计信息是政府信息的一个方面,除涉及国家机密、商业秘密及其他不易对外披露的内容外的财政审计信息均应及时披露.

（三）建立财政预算监督机制（1）确定预算外资金存在的合理性及其监督机制.预算外资金是凭借国家“公共权力”而收取的财政性资金的组成部分,纳入预算管理体系,接受地方国家权力机关的审查监督,才能保证其使用的合法性.有效的监督方式可以考虑要求政府编制预算外资金的收支明细表,并作为每年人代会的一项必备审议内容.（2）完善预算执行的监督机制.建立健全部门支出预算执行管理责任制度,完善部门预算、国库集中收付等制度改革,全面加强财政科学化精细化管理,利用信息化手段,强化对部门结余资金统筹管理.在大市政建设项目的推进工作中,编制分月用款计划,梳理优化财政资金审核拨款流程,探索引入预拨和清算制度.探索建立支出执行与下年预算联动机制,切合实际地编制年度部门预算.（3）建立执行督查制度.明确政府各部门工作职责,增强政府部门对法律法规的执行力.建立监督、考核和信息反馈机制；实行无为问责制度,对不履行或不正确、及时、有效地履行规定职责,导致工作延误、效率低下的行为,应采取有力措施提高执行力.（4）执行过错追究制度.要建立环环相扣的责任追究制,对不同层次、各个岗位的政府部门,制定出精细的责罚条例,让执行力弱或有过错者为其行为“写单”,实行严格的责任追究.

*本文系上海市决策咨询课题“公共财政预算监督机制研究”阶段性研究成果