《环境保护法》修改探析

摘 要：我国现行的环境保护法被称作“口号式法律”,即从表面上看,法条的规定很全面,在实施时却会发现,对解决现实问题并没有明显的作用.1989年颁行的《中华人民共和国环境保护法》至今已20多年,其间中国的社会、经济、文化、技术、生态环境等均发生了极大的变化,总体而言,该法已经落伍于时代的要求.对《环境保护法》的修改,数年来一直是环境法学界和环境保护实务界的一个热门话题.本文尽力在修正案草案的基础上,提出一些意见和建议.

关 键 词：《环境保护法》；修正案草案；建议

我国《环境保护法》于1989年颁布,至今已施行20多年,在环境污染事故频发、环境治理压力重重的背景下,对这部法律不完善之处加以修订的必要性日益凸显.2012年的环境保护法修正案草案自环保法正式实施以来,第一次修改.此次修改的范围和力度相对有限,“建议稿”中曾被寄予厚望的一些举措在人大环境与资源保护委员会“送审稿”阶段被删除,虽然草案中存在着一些亮点,但从长远来看,对《环境保护法》进行彻底、全面的修改是必然趋势.对此,本文从现行环境保护法的主要问题、修正案草案亮点、以及修改建议和意见三个方面进行了初步探讨.

一、我国现行《环境保护法》存在的主要问题

我国现行的环境保护法的主要内容继承了1979年的《环境保护法（试行）》,当时的经济背景是计划经济,现行法颁布时我国还处于计划经济向市场经济转型时期,政府对环境保护监管不重视,环保意识也远未深入民心,这些不足都反应在了《环保法》的规定上.

(一)立法目的存在偏差

我国《环境保护法》规定,本法的制定目标不仅是保护、改善环境,也是为了促进社会主义现代化建设.这一条款明显缺乏可持续性发展的理念,而是仍局限于将经济增长作为发展的衡量标准.立法目的的偏差导致了在我国的发展过程中,环境保护不力,甚至以牺牲环境为代价换取经济发展,重蹈了“先污染,后治理”的传统发展之路.我国环境仍在持续恶化之中,对《环境保护法》的立法目的重新定位已势在必行.

(二)政府环境职能缺失

松花江重大水环境污染事件、吉林市牛河水污染事件等一大批严重危及群众生活、群众反映强烈、社会高度关注的重大突然环境事件,都说明了我国政府的环保职能存在着重大的缺陷,环境法律缺乏明显的承担环境责任的问责机制.究其原因,政府责任不到位、环境保护中政府部门间出现利益扭曲、环境保护利益不统一是重要根源.最近数年,涉及环境与资源保护的行政人员违法案件呈上升趋势.探寻到根本,是因为当前中国的《环境保护法》还处于命令、管制式的阶段,约束的主体依然是企业,着重关注企事业单位的环境义务和责任,以及环境保护行政主管部门的环境责任.而在涉及政府时,往往忽视政府的环境义务,不追究政府或者政府负责人的环境责任.同时,现行《环境保护法》及一些单行法虽然规定了地方政府对当地环境质量负责的条款,但失之笼统,难以操作,且缺乏明确后果,对地方政府的行为缺乏实质性的约束力

二、修正案草案的亮点

(一)完善公众参与原则

环境问题的特点是公益性与广泛性,这些特点也同样体现在环境保护中.广大人民群众与环境问题息息相关,必然对环境保护具有很高的参与意识.现行《环境保护法》明确规定保护环境是所有单位和个人的义务,对污染和破坏环境的单位和个人,应当进行检举和控告.但在现实生活中,公民实行监督权困难重重.实践中,一些可能污染环境的工业项目因为害怕公众反对,不敢公开信息,造成公众无法参与决策,只能被动接受结果,反而激化了矛盾,甚至引发件.为解决类似问题,环保法修正案草案加入了环境信息公开的规定.由国务院环保行政主管部门统一发布国家环境综合性报告和重大环境信息.同时,政府要依法公开环境质量、突发环境污染事件等信息,环保行政主管部门要公开许可、排污费的征收和使用等信息,而公民通过申请可以获取这些信息.

(二)提高企业污染成本

我国现行的环保法对排污企业的规定不完善,处罚力度过轻,造成企业宁愿以不多的处罚换取任意排放带来的经济利益.环境保护法修正案草案规定了环保责任制度,进一步明确了排污单位的环保责任.同时,草案中限期治理的规定,补充了企业应当制定并组织实施限期治理计划、接受政府监督.草案还对排污费的缴纳和使用做出了原则性规定.这些规定均有利于进一步落实排污企业的环保责任,使得企业需要对排污造成的公共环境质量影响负责.

三、对修改我国环境保护法的建议

(一)确立可持续发展的理念

美国《国家环境政策法》是一部在世界环境法立法史上占有重要地位的法律,它以一系列立法创新为美国当代环境法制建设奠定了基础,对我国修订环保法也提供了新的思路.不确立可持续发展的理念,就必然会走向“先污染后治理”的道路.在我国目前已将“可持续发展”明确为基本战略的背景下,《环境保护法》的修订为可持续发展观在我国资源环境法律中得到确认提供了一个宝贵的契机.

(二)建立环境公益诉讼制度

环境公益诉讼可分为环境公诉和普通环境公益诉讼.现在,世界范围内的一些国家和地区的检察机关或政府机关,开始以提起环境公诉的方式,推动环境纠纷案件的解决.我国可以借鉴这种做法,尝试让检察机关与政府机关形成竞争性代表公益诉讼机制.笔者认为,在对《环保法》进行的修改中,可以将原告资格放宽至个人,形成公民个人和环保组织代表公益诉讼的竞争机制.这种诉讼方式将在最大限度上追究环境违法行为,是保护环境的最终,也是最具强制力的救济手段.（作者单位：南京财经大学法学院）