我国行政协助制度

摘 要：行政协助是现代行政职权有效行使的重要一环,我国行政程序立法工作也对行政协助制度的相关立法给予了必要的重视,但鉴于我国行政协助制度目前面临的重重困境,有必要借鉴其他国家的经验,开拓思路,完善我国关于行政协助的规定.

关 键 词：行政协助困境启示

中图分类号:DF31文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2011）06-083-02

行政协助行为是现代行政管理中不可或缺的重要内容,是行政管辖权的重要补充.所谓行政管辖权是指行政主体之间就某一行政事务的首次处置所做的权限划分,这种划分既存在于纵向主体之间,也存在于横向主体之间.对行政机关的管辖权力作出科学合理的划分,有利于适应社会分工的细化和专业化,确保使行政权力能有效发挥作用；有利于制约行政主体的权力,实现公权力之间的相互制衡；有利于明确行政主体的责任,避免出现推诿、扯皮；也有利于提高行政效率.

随着社会经济的不断发展,社会分工日益细化和专业化,行政主体所需要面临问题也愈发复杂多样,有些问题更是是跨地区、跨行业,比如汶川大地震救灾、甲型HINI疫情防控,这些问题依靠单一机关都不可能得到及时有效处理解决,为了弥补行政管辖权的缺陷,就需要其他行政机关协助解决问题.行政协助在这种背景下应运而生,和行政管辖权制度相互配合,一方面为各行政机关的职权划定严格的范围,避免行政权力被滥用,另一方面能够适应社会发展的需要,避免行政权的僵化失效.

一、行政协助的含义

我国行政法学界对行政协助的概念存在几种不同的观点：（1）行政协调说,从行政管理学的角度出发作出论述,认为是同级行政机关之间或者不相隶属的行政机关之间密切配合、协调一致,共同完成行政事务的方法,这种概念相当宽泛；（2）公务协助说,也叫公共协助关系,指对于某一事物无管辖权的行政机关给予有管辖权的行政机关的请求,依法运用职权给予协助,但这种理论忽略了有时行政机关请求其他机关协助执行公务并不只是没有管辖权,也可能是出于经济效率的考虑；（3）行政管理说,将行政协助定义为公动协助国家行政管理的行为,例如见义勇为,但是公民及其他不具有行政权力的个体的协助行为应划入社会协助范围,行政协助的主体必须是行政主体；（4）同一职权说,这一理论简单认为行政协助是两个以上的行政主体行使同一职权的活动,但行政协助应该是应请求机关要求而作出的,而且两者不是简单的共同行政,而是协助与被协助的关系,被协助的机关是主体；（5）行政职权协助说,持这种观点的学者认为,行政协助是行政权上的协助,指行政主体在实施行政职权过程中,给予本身的条件与公务的协助,其他行政主体配合其实施同一行政行为或者共同行政行为的法律之途,将行政协助的主体界定为行政主体,一方面排除了公民个人及民间组织的协助,厘清了行政协助和社会协助的界限,另一方面将由法律授权获得行政主体地位的社会组织纳入行政协助的主体范围,但是该概念对社会组织的范围没有作出明确规定；（6）执法协助说,该说法从行政执法的角度论述,认为行政协助是经其他机关的请求,任何行政机关都有在其职权范围内请求机关提供协助的义务,但是请求机关和被请求机关是从属关系和被请求的行政机关所协助的是自己的职责的情况下除外,这一理论虽然明确了行政协助机关的关系,但是“任何行政机关”的说法忽略了法定性.

从上述概念我们不难看出,行政协助行为的含义包括以下几个方面：（1）作出行政协助行为的主体是平行的行政机关,他们之间不具有隶属关系,上下级单位之间可以通过命令的方式执行职务,而不需要协助.另外,其他国家机关、组织和个人对行政机关的协助不是行政协助,行政协助只发生在行政主体之间.（2）行政协助发生在行政主体在行使某项行政职权的过程中,只是由于一些原因该职权不继续顺利有效地行使,因此需要必要的协助.如果职权尚未行使或已经行使完毕,则没有进行协助的必要.（3）行政协助的过程和内容必须符合法律规定,即行政机关必须符合请求协助的法定条件,同时被请求机关又不存在法定可以拒绝的理由,这是被请求机关必须给予行政协助,否则将承担法定的责任和后果.由此可以看出,行政协助统统具有义务性.（4）行者协助必须是给予执行公务的需要,而且要控制在必要的范围内,其职权的行使同样受到监督和制约,不得滥用.

二、我国现行行政协助制度面临的困境

我国的法律法规中也有一些关于行政协助的规定,例如《海关法》第12条第2款规定：“海关执行职务受到暴力抗拒时,执行有关任务的机关和人民部队应当予以协助.”《突发公共卫生事件应急条例》第44条规定,机关应卫生行政主管部门的请求,对拒绝配合接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病人依法协助强制执行.《中国华人民共和国行政程序法（试拟稿）》中也有一些相关规定,但总的来说,这些规定都过于原则和简单.我国的行政协助制度还存在着很大的问题.

1.管辖权不明确.虽然行政组织法对行政组织机构的管辖权问题作出了明确的规定,但由于我国行政体系在本身组织机构方面就存在众多问题,机构臃肿,人员冗余,因此仍存在严重的权责不明,当管辖权出现交叉时,有利的就争着管,无利的就相互推诿扯皮.

2.缺乏相关立法.如上文所述,我国目前关于行政协助的立法非常笼统,对行政机关可以请求协助的情况,协助机关有权拒绝的情况,执行协助职务发生纠纷的处理,在重大活动和紧急状态中协助方式、权限等方面都缺乏规定,因此可操作性非常弱,难以对行政机关作出行政协助行为时有可能发生的权力滥用进行约束.

3.地方保护主义严重.一些部门和地区,为了维护自身狭隘和短期的利益,拒绝部门和地区间的合作,使一些规模较大的行政行为难以实行,行政效率大为降低.

三、德国行政协助制度立法的概况

我国对行政协助相关的立法内容既少且非常笼统,因此外国的行政程序立法的经验对完善我国的行政协助制度有非常重要的借鉴作用.

德国是较早在行政程序法明文对行政协助作出规定的国家,早在1966年《西德行政程序标准草案》中就已经对行政协助作出规定,1976年《联邦行政程序法》也详细规定了行政协助的适用范围、地域管辖、职务协助等内容.《行政程序法》第4条第1款规定：“任何行政机关应其他行政机关的请求都应提供职务协助.”即“行政协助是所有行政机关原则上又应当遵循的处理相互之间关系的基本的行政制度.”同时,在第5条第1款规定,在下列情况下,行政机关尤其可寻求职务协助：（1）由于法定原因,公务不能独立完成；（2）由于事实上的原因,特别是缺少必须的人力和设备而不能完成公务的；（3）不具备而且不能调查获得为完成某一任务所需对某一事实的认识；（4）完成公务所需的书证或其他证据,由被请求机关拥有；（5）仅在支出较被请求机关所需者更高的费用的情况下,才能完成公务.关于行政协助发生的费用负担,第8条规定：“1、请求协助机关不需要向被请求机关支付行政费用.如具体个案的垫款超过50马克,可要求请求协助机关偿还.相互间提供职务协助的,无需偿还垫款.2、被请求机关为实现职务协助所为必须支付的公务,有权得到第三人所欠的费用（行政费用、使用费和垫款）.”这一规定不仅规定了偿还垫款的标准,还规定了因第三人产生的费用问题.如果被请求行政主体认为需要决绝协助时,可以根据第5条第2款：“1、因法定原因,不能提供协助的；2、如果提供协助,会严重损害联邦或州利益的.”以及地5条第3款规定：“1、其他机关较为方便或较小花费即可提供协助；2、被请求机关必须支出极不相称的巨大开支方可提供协助；3、考虑到请求协助机关的只能,被请求机关如提供协助即会严重损及自身职能的.”拒绝协助请求,并且告之请求机关拒绝的原因.同时,其第7条规定：“（1）是否允许职务协助所拟实现的措施,应依照适用被请求协助机关的法律判断,是否允许职务协助本身的实施,应依据适用被请求机关的法律判断.（2）请求协助机关对所涉及措施的合法性负责,被请求机关对职务协助的实施负责.”

四、外国行政协助立法对我国的启示

行政协助是现代行政必不可少的组成部分,对提高行政职能的灵活性、协调性,促进现代行政规模化、系统化,提高行政效率,减少浪费都有着非常重要的意义.尽管我国的行政协助制度问题重重,但其他国家的成功经验能够为我们解决问题,尤其是立法方面的问题提供借鉴、启发思路.

1.充分重视行者协助的相关立法,在复杂多变的现代社会中“强调个行政机关在专业化分工基础上的相互配合,成为科层制行政体制下行政法制度对行政机关处理器相互间关系的必然选择.建立行政协助制度可以克服科层制行政体制的弊端,弥补单一行政机关行使其行政职权时的缺陷.”为了使行政协助行为能够合理有效地发挥作用,建立科学完善的法律制度是必不可少的.另外,在行政程序法中作出统一规定,将分散在各个法律法规中零散的规定集中起来,作出通则性规定,可以避免因条款分散带来的冲突,减少工作量.

2.规定行政机关可以请求协助和拒绝协助的情况.应松年教授领衔起草《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》中第17条规定,“行政机关之间应当基于行政的整体性,统一性,相互提供协助,共同完成行政管理任务.有下列情形的,行政机关可以请求其他行政机关协助：（1）独自行使职权难以达到行政目的的；（2）有特别紧急或特别危险情况发生的；（3）因人员、设备不足需要协助的；（4）执行公务需要的事实资料不得由行政机关自行调查的；（5）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握,行政机关自行收集难以获得的；（6）其他可以请求行政协助的情形.”可以说,试拟稿对可以请求协助的规定比较完善,但是忽略了在行政成本更低的情况下可以请求协助的情况,不利于行政效益的最大化.除此之外,也缺乏对拒绝协助情况的规定,这等于是为部门和地方保护主义大开方便之门,一方面有可能导致请求协助机关出于自身利益考虑关强迫被请求机关接受不合理的请求,另一方面也给被请求机关任意拒绝合理的协助请求创造了机会.

3.对行协助提出的形式、过程中的法律责任以及解决纠纷的机制作出明确规定.可以采取德国的做法,规定协助请求除紧急情况外,需以书面形式作出,而被请求机关如果拒绝协助,也要以书面形式通知请求机关,并说明理由,为明确法律责任提供方便.对于行政协助行为中的法律责任的划分可以借鉴德国《行政程序法》第5条第5款的规定：“被请求机关认为其本身无协助义务时,应告知请求协助机关其观点.请求机关坚持要求协助时,由其共同的业务监督机关决定之；无此监督机关,则由被请求协助机关的业务监督机关决定.”行政程序法试拟稿第14条第4款规定：“因行政协助发生争议的,由请求机关与协助机关共同上一级机关裁决,无共同上一级行政机关的,由各该上级机关协商解决.”但对于通过双方上级机关协商不能达成一致时的处理办法未有提及.同时,如果被请求机关拒接请求协助机关合理的协助请求,造成了行政成本提高,效益下降,这种情况下应由哪一方承担责任也应作出明确的法律规定.

4.明文规定行政协助过程中产生的费用负担问题.德国行政程序法“原则上由被请求机关复旦费用,因为被请求机关既然在法定情形出现时提供行政协助是履行行政职责,其经费开支当然已经包含在通过财政预算拨付给被请求机关的行政经费中.”而韩国的规定则有所不同,他们规定请求机关应当向被请求机关支付费用,当二者就费用数额不能达成一致时,由双方共同的上级机关局决定.相较之下,为了鼓励被请求协助的机关积极提供协助,而且考虑到我国目前行政管辖权利的划分尚不完善,机构组织也不尽合理的情况下,采取韩国的做法比较有利.