网站原创摘 要：农民工是中国城市化进程中的主力军,农民工社会养老保险问题一直是社会各界关注的热点,也是构建和谐社会必须研究和解决的重要课题.学术界对农民工社会养老保险进行了大量研究与探讨,提出了不少有益的见解,但是绝大多数农民工未参加社会养老保险,是一个不争的事实.在文案调查、比较研究的基础上,通过大量的文献梳理,评析总体研究现状来进一步研究相关的对策,以期为该领域的进一步研究提供参考.
关 键 词：农民工；社会养老保险；研究；述评
中图分类号：F840文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）03-0059-05
一、农民工参加社会养老保险的必要性及意义
农民工老年生活有没有保障必然会影响绝大多数农村家庭的生活,影响整个农村的稳定,同时也将给城市的稳定及经济社会的发展带来重大的影响.学术界对于将农民工纳入社会养老保险体系非常关注,许多学者对农民工参加社会养老保险的必要性和重要性达成共识,并就其理论意义和现实意义方面进行了阐述.
农民工参加养老保险的理论依据有三个：一是来自马克思的六项扣除理论；二是来自张俊山的劳动Ⅱ的理论；三是来自劳动经济学的论据（应永胜,2009）.正确认识农民工社会保障的现状及存在的问题,对依据何种原则、理论建立农民工社会保障制度的问题进行深入探讨,可以充实中国社会保障理论体系（徐玉兰,2010）.构建健全的农民工社会养老保险体系,不仅可以显著地增加农民工抵御退休后的养老风险,而且可以带动相关产业发展,增加外出务工人员的幸福感,实现劳动力资源合理流动（崔仕臣、郑卫荣,2011）.完善农民工养老保险制度的意义体现在以下几个方面：一是有利于推进和谐社会建设；二是有利于推进城市化进程；三是有利于促进农业现代化发展；四是促进中国社会结构现代化转型,推动中国经济社会建设协调快速发展具有重要意义.周长征（2012）认为农民工参加养老保险是中国快速工业化和社会转型的必然结果,他从法理角度（中国宪法、劳动法、老年人权益保障法、社会保险法以及大部分省市的规章和政策）证明了农民工有与城镇职工同样的养老保险权利.王雷宇（2011）从有利于维护农民工养老保险权益,有利于推动城乡统筹发展,有利于新生代农民工融入社会,有利于促进中国社会保障事业的科学发展四个方面,阐述了解决农民工社会养老保险问题的重大意义.王强（2012）提出了张转玲（2012）认为改革开放三十多年来,农民工为中国城乡经济的发展以及推进中国工业化、城市化进程做出了重要贡献,建立农民工养老保险制度非常迫切和必要,这不仅关系到农民工退休后的基本生活保障而且也可以回避家庭养老的风险,对建设“以人为本”的和谐社会具有重大意义.
二、农民工参加社会养老保险现状及原因分析
(一)农民工社会养老保险现状
关于农民工社会养老保险现状,中国现行的农民工养老保险制度均存在覆盖面小、参保率低、农民工不愿参加的问题.中华人民共和国人力资源和社会保障部2012年8月2日发布《2011年全国社会保险情况》：截至2010年底,全国参加城镇职工基本养老保险人数为25707万人,比上年末增加2157万人.其中,农民工参保人数为3284万人,比上年末增加637万人.截至2011年底,全国参加城镇职工基本养老保险人数为28391万人,比上年末增加2684万人.其中,农民工参保人数为4140万人,比上年末增加856万人.虽然农民工参保人数有所增加,但相对于农民工总量只占16.38%,也就是绝大多数的农民工未参加社会养老保险.
(二)农民工参加社会养老保险低的原因
农民工、用人单位和地方政府利益主体是影响农民工参保的重要因素.农民工对养老保险存在需求,但是受到年龄、收入、就业状况、是否签订劳动合同四个关键因素的影响.年龄偏大的农民工传统养老观念强,青壮年农民工参保积极性不高（朱晓琳,2012）；异地打工待遇低收入少,扣除个人和家庭正常开支外无能力参保；.面临随时被解聘的困境,甚至牺牲参保权利换取就业岗位；农民工流动性大,异地转移程序复杂难接续.农民工对自身养老安全保障的担心程度不高,但参与城镇职工养老保险的意愿较为强烈.年龄对农民工参与城镇职工养老保险的意愿具有显著的负向影响,受教育年限、打工年限、是否有留在城市的打算、是否担心自身的安全保障、对城镇养老保险的信任度和是否了解当地的农民工养老保险政策与农民工参与城镇职工养老保险的意愿之间存在显著的正相关关系.王赵铭（2010）指出不少企业为了降低成本,不愿为农民工投保,企业为了逃避责任,往往不与农民工签订正式劳动合同.朱志敏、崔瑛（2012）认为农民工养老保险制度存在的问题是确定基本要素及参数的依据和标准不统一；农民工得到的利益不多；用人单位和农民工本人操作不方便；政府支持力度不够.杨哲、王小丽（2012）分析了新生代农民工参与养老保险的约束条件主要有：（1）自身约束.如收入水平较低,年龄普遍年轻,流动性较大.（2）就业约束.如非正规就业与低层次就业.（3）土地保障功能.他们在土地上获得的收益是非常有限的.（4）政府约束.政府在管理与监督、财政预算和宣传方式上都存在缺陷和漏洞.
三、农民工社会养老保险对策及建议
完善农民工社会养老保险立法在完善农民工社会养老保险立法方面,国家对农民工养老保险法的制定应该借鉴地方立法的优点,避免地方立法出现的缺点,结合农民工自身的特点去立法.中国农民工养老保险立法除了要遵循中国宪法、法律的一般原则外,还应坚持（1）立法普遍性与区别性相结合原则；（2）受平等保护原则；（3）保障生存权与发展权原则；（4）权利与义务相结合原则；（5）强制性原则；（6）公平与效率兼顾及竞争与稳定并重原则.完善养老保险监管体系可以从完善养老保险立法监督,保证对养老保险的相关错误行为有法可依,从而规范政府、企业、农民工三方的行为；其次,各行政部门应该严格执法,对农民工养老保险违规操作,损害农民工利益和感情的行为严惩不贷,为农民工参加养老保险营造一个良好的制度环境.最后,发挥社会公众的监督作用三方面预防权利滥用,确保基金安全,保持人们对养老保险较高的信任（邹龙,2012）.只有立法强制,才能避免不同地区农民工雇佣成本的差异,使不同地区劳动力成本对资本的吸引力趋于相同,从而防止部分地方政府“舍保障求招商”的短期行为（范淼、张旭,2012）.（二）完善农民工社会养老保险制度模式
目前,农民工养老保险实施在全国还没有统一的模式,各地政府依据国家政策规定以及当地实际经济状况相继制定了地方农民工养老保险制度,大致可分为五种模式：（1）融入型养老保险制度,也叫扩面型或城保型,是将农民工养老保险纳入城镇职工养老保险体系内,农民工与职工只是在部分条款上有所差异.以广东、深圳、贵州为代表.（2）双低模式,是同时降低养老保险的缴费比率和待遇水平,即低成本进入,低标准享受.以北京、青岛、重庆、杭州为代表.（3）独立型养老保险制度模式,也叫仿城型,是专门为农民工设计的养老保险制度.以南京、天津、厦门为代表.（4）综合型养老保险制度,是将农民的养老、医疗、工伤及其他险种一并予以考虑而制定的一种制度.以上海、成都为典型代表.（5）农保型养老保险制度,即把农民工纳入流出地的农村社会养老保险制度之中.
农民工养老保险究竟采用何种制度模式,许多学者提出了不同的看法,一些学者认为,农民工社会养老保险应该采取上述的某种制度模式.赵洪燕（2011）张文学、张立（2011）等主张把农民工养老保险纳入城镇养老保险体系之中.张乐川（2010）等主张把农民工养老保险纳入农村养老保险体系之中.杜毅、王孔敬（2011）认为单一的农民工社会保障供给模式,导致了农民工社会保障“碎片化”的弊病,加重了“城市病”、两极分化等社会问题,背离了社会保障的公平原则,需要建立分类保障方案来予以解决.范琛（2012）认为按农民工的市民化程度将其分为三类,一是完全市民化的农民工；二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工；三是市民化程度较低的农民工.第一类农民工纳入城镇养老保险制度,第二类农民工建立完全积累的个人账户制度,第三类农民工纳入农村养老保险制度.
一些学者认为,农民工社会养老保险应该分类指导,实现资源共享和利益最大化.从现行农民工养老保险模式的价值理念、制度的适应性、运行效果及可持续性几个方面来看,不同模式适合不同的农民工,各有优缺点,所以有必要保存和发展先行的多种制度,并建立起这些制度之间的衔接关系杨植强（2011）认为农民工社会养老保险制度的建立和完善是一个相当复杂的过程,应当坚持分类指导的原则,采取对不同群体实施不同措施的政策,尽可能地满足各群体、各类别、各层次的需求,实现资源共享和利益的最大化.
一些学者认为农民工养老保险应该建立全国统一的养老保险制度.周长征（2012）认为,没有统一的农民工养老保险制度,就没有公平的经济竞争环境,也就会使农民工社会保障的权利受损.要从根本上解决农民工的养老保险问题,就必须建立全国统一的养老保险制度,这个基本原则不应该再动摇.徐小平（2011）认为应该在全国建立大一统的养老保险制度,即改革现存的城镇基本养老制度,使之能够适合农民工等不同社会群体.
一些学者认为,建立全国统一的养老保险制度还需要较长的过度期,所以鼓励建立多类别的农民工养老保障体系.王汝志（2011）认为二元经济社会结构和建立城乡统一的养老保险制度无疑还需要较长的过渡期,所以应该建立农民工养老保险“个人账户”制度,虽然个人账户制度在再分配功能上存在一定的不足,但是,个人账户制度符合农民工工作的流动性及不稳定性特点,有利于提高农民工缴费的积极性和主动性.李铁喜（2012）认为应该明确全体公民统一均等均享的社会养老保险全国统筹制度的建设目标和运行规则；贯彻社会保障制度包括养老保障制度中的国民待遇原则；在现有《社会保险法》框架下,厘清农民工的身份认证,建立农民工居住地身份认证制度；在国家统筹养老保险制度的基础上,鼓励建立多类别的农民工养老保障体系,如家庭养老、土地养老和商业保险养老等.范琛（2012）认为,现阶段应该构建适合中国国情的农民工养老保险制度,采取分类、分层的方法,分步骤地解决农民工养老问题,近期有必要将多元化制度安排作为过渡,最终要靠建立一元化的社会保障体系来解决.
各种制度模式有各自的优缺点,由于各地区的实际情况的差异,农民工养老保险目前仍然是各自为政,无法统一.
(三)完善农民工养老保险转移接续机制
农民工社会养老保险关系转移接续问题是当前面临的一大难题之一,阻碍农民工养老保险关系转移接续的原因首要问题是社会养老保险的统筹层次低,其次是各地区农民工养老保险政策不统一,现行的转移接续规定缺乏可操作性,信息化管理水平不高,手工转移业务模式手续繁；属地化分割与养老保险转移接续,城乡二元结构,地方政府考虑基金支付承受能力以及目前中国实行社会保险分立式的管理体制等给其养老保险关系转续造成困难.崔仕臣（2011）从缴费年限、工作年限、养老保险金资产、信息化管理水平、统筹层次、养老保险类型、养老保险关系七个指标对便携性造成的影响进行分析和评价,得出了统一的社会养老保险制度便携性最高的结论.陈舒超、谢彦（2012）认为,中国统筹范围小,层次低,地方性法规缺乏权威性,调剂力度小,抗风险能力弱,而且形成了各自为政的现象,农民工养老保险关系转移起来增加了难度.张娜（2011）认为农民工在转移养老保险关系时,可以一并转移其个人账户及其统筹基金,改革农村养老保险制度使其与城镇职工养老保险制度对接,以便于农民工养老保险关系在城乡间顺利转移接续.张蕊（2012）认为应该结合中国实际,借鉴国外的先进经验,从工作地缴费原则、实现缴费年限的累积计算、养老保险待遇累积支付以及建立统一的农民工养老保险制度几个方面,探索具有中国特色的农民工养老保险转移接续机制.陈舒超、谢彦（2012）认为,农民工转移接续机制设计的时候一定要明确保险关系转移和权益累计接续的具体办法,将统筹基金分拨给转入地会利于农民工的养老关系的转移接续.
(四)协调不同利益主体的目标诉求
明确签订劳动合同的企业在劳动关系上更为规范,更有能力和责任为农民工提供社会保障.政府要建立制定化、稳定性、可持续的财政投入机制,创造良好的环境使企业、个人、社会机构等积极参与其中,通过多种途径充实农民工养老保险基金,为农民工提供稳定而充足的养老保险资金保障（顾艳斐,2011）.张转玲（2012）从企业、个人、政府三个层面,提出了完善农民工社会养老保险制度的思路：（1）唤醒农民工的参保意识（朱晓琳,2012）,政府相关部门可借助网络、新闻媒体、知识讲座等渠道加强农民工参加养老保险的宣传力度（肖云健,2012）；（2）既要扩大保障覆盖面,也要照顾到收入高的农民工需求；（3）由政府出面解决好养老待遇的公平问题及转移接续难题；（4）明确企业的法律责任,例如经济上重罚、列入不诚信“黑名单”、情节特别严重的吊销其营业执照.张亚鹏、吴凯强等（2012）从博弈论的角度分析了政府、企业、农民工三大主体的关系,指出了如果不从根本上改变企业、政府和农民工各自存在的客观条件的制约,那么农民工养老保险制度的完善仍然任重道远.（五）完善全国统一的社会保障信息怎么写作系统
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王雷宇（2011）认为要进一步提高社会保险信息化管理水平.要优化“金保工程”,实现社会保障信息管理系统在各省间乃至全国的联网；要加快开发社保缴费信息的查询系统,推广使用全国社会保障信息卡,实现全国社会保障一卡通的目标.王强（2012）提出设立“社保个人怎么写作窗口”,简化程序,建立地市一级社保信息网络技术怎么写作系统,逐步实现地市间、省市间的联网与信息共享,以农民工个人作为其全国通用,终身不变的社保,以银行为网络信息系统为依托,增强农民工的信任感,激发参保热情.杨哲、王小丽（2012）搭建新生代农民工养老保险转移网络平台,提高劳动保障政务和怎么写作信息化水平,政府应采取“一卡通”的形式,将新生代农民工的作为唯一标识,逐步实现省内、省外和全国的社会养老保险网络一体化.
四、研究述评
通过文献梳理可以看到,学术界对于将农民工纳入社会养老保险体系非常关注,对农民工参加社会养老保险的必要性和重要性达成共识：保障农民工社会基本养老保险是建设社会主义新农村,构建和谐社会的重要举措,是切实维护农民工合法权益的需要,更是社会公平与正义的现实体现.针对农民工社会养老保险现状及问题,学者们在制度模式、转移接续等方面进行了大量的研究与探讨,但是这些研究与探讨多是从宏观层面进行的,与现实关联性不强,也就是缺乏操作性.笔者认为,以下几方面的研究亟待加强：
一是农民工社会养老保险立法研究.面对农民工社会养老保险权益实现中困境,虽有各方面的因素,但其根本还在于缺乏稳定可靠的法律规范,虽然中国先后出台了一系列有关农民工养老保险的政策法规,但是操作性不强,存在不少的漏洞,制约了养老保障制度的发展.
二是协调地方政府、用人单位和农民工的目标诉求研究.农民工参加社会养老保险中存在的主要问题,归纳起来主要体现三个方面：农民工自身方面；用人单位方面；地方政府方面.地方政府、企业和农民工等不同利主体的能动性是农民工养老保险制度取得成效的重要影响因素.深入挖掘农民工养老保险实践过程中不同利益主体的目标诉求及相应的行动逻辑,是今后进一步深化农民工养老保险研究的重要方向.
三是搭建农民工社会养老保险信息网络平台.农民工掌握不完全的养老保险信息,处理信息能力较低,加上认识不够,操作不方便等,很多人并没有选择参加基本社会养老保险.因此,应尽快搭建农民工社会养老保险信息网络平台,提高劳动保障政务和怎么写作信息化水平,为农民工社会养老保险提供技术支持.
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