海关事务担保制度的检讨与完善

摘 要海关事务担保制度,不仅关系到海关具体执法的合法性、准确性和有效性,也关系到相对人和担保人的切身利益.本文在阐述海关事务担保制度性质的基础上,重点检讨了我国现行海关事务担保制度存在的几个问题,并提出了相应的完善建议.

关 键 词海关事务担保国际公约海关制度

作者简介：孙敏虎,西南政法大学经济法学院.

中图分类号：D922.28文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)03-048-02

一、引言

如何解决严密监管与便利通关的矛盾,是现代海关在发展过程中始终面临的挑战.以民商法担保制度为理论基础而构建的海关事务担保制度,已为实践证明是解决这一矛盾最有效的手段.海关事务担保制度也已被纳入《关于简化和协调海关制度的国际公约》,该公约在海关业务领域所具有的代表性和影响力,使一国是否适用海关事务担保制度成为其是否认真履行国际公约的表现,也是一国海关制度是否发达的标志.P

2000年修订的《海关法》和2010年9月1日通过的《海关事务担保条例》（以下简称条例）,首开行政性担保的先河,从法律层面确认并具体化了海关事务担保制度,是我国海关立法的重大发展.但由于目前我国关于行政性担保的研究还很薄弱,海关事务担保的立法也只能是一种尝试,还不够完善和成熟,所以还有许多问题值得我们去分析研究.Q

二、海关事务担保概述

(一)海关事务担保的概念

海关事务担保,源自海关国际公约或发达国家海关制度中的“Customssecurity”一词,是一项海关法律制度.但纵观各国海关立法,很少有直接对其立法定义的,大多将其概念隐含于海关立法的字里行间,“海关为了保证某项海关义务的履行而要求行政管理相对人提供海关认可的担保”.R

为某个概念定义,最基本的要求是要揭示这个概念的本质属性.笔者认为所谓海关事务担保,是指与进出境活动有关的自然人、法人或者其他组织在向海关申请从事特定的经营业务或者特定的海关事务时,自愿提供经海关认可的担保形式,保证履行其承诺的义务,以及海关对有违法嫌疑的当事人主动采取强制担保的法律行为.

首先,这一定义明确了所有可能产生海关事务担保的主体；其次,“自愿提供”,彰显行政相对人的权益；最后,“经海关认可”和“主动采取强制担保”也突出了海关事务担保不同于民事担保的行政性特点.

(二)海关事务担保的性质

海关事务担保制度,是公法领域引入私法制度的产物,反映了现代大陆法系国家“公法私法化”的趋向,就其法律性质而言是一种“以公为主,公私兼顾”的法律制度.海关事务担保具有契约平权性和强制性双重属性.海关担保的契约平权性突出地反映在自愿性担保中,即海关和相对人就担保和担保条件进行磋商,海关在综合考虑后决定是否接纳担保；同时,海关在发现当事人有违法嫌疑时,可依据《海关法》和《海关行政处罚实施条例》主动向当事人收取担保,具有行政强制性.由此,海关同进出口人、担保人因海关事务担保而签订的海关事务担保书,应当定性为一种行政合同,从而引入行政契约理念指导海关事务担保制度的立法和实践.S

三、海关事务担保制度的检讨与完善

《条例》对担保方式的规定还是比较全面的,规定了保证金、保证函、质押以及总担保,此外还设置了第十二条作为兜底条款以开放式条文形式,将上述未列举的或者今后可能出现的担保方式统统纳人其中.前几类担保方式,是国际通行的有助于保障国家利益,降低海关监管的担保方式,但是并未能够充分实现提高通关效率、方便合法进出的目的.鉴于海关在实务工作中出于部门利益和工作便利考虑,很少会采用兜底条款,进一步限制了担保形式多样化、人性化的实现.

可见目前的担保是没有充分考虑社会利益和行政管理相对人的利益.具体而言,条例中没有明确抵押这一被认为是现代社会最理想的担保方式,就质押而言,没有确认动产质押,权利质押的权利类型还不够多样化.T此外,没有把海关法中已经存在的留置担保方式在条例中明确.

据此,笔者建议在《条例》中增加抵押担保,人性化留置担保,完善质押担保,为当事人提供更多可以选择的担保形式.

1.设置抵押担保形式.对于抵押担保,各国海关立法是有截然不同观点的,法国海关法明确规定:“由于抵押兑现有困难,因而不接受用不动产抵替担保”,而韩国海关法则规定可以采用不动产抵押的方式进行海关事务担保.在海关担保中采用抵押的优势主要体现在以下两点：第一,现写作技巧念“财富源于对物的使用”,债务人对抵押物享有占有权和使用权,可以最大化抵押物的收益并作为清偿债务的资金.第二,作为债权人的海关,既有物权化的债权保障,也省去了管理抵押物的麻烦和直接使用抵押物的不便.鉴于抵押的优越性,我国应当将抵押作为一种担保形式.

2.人性化留置担保.留置的实现必须有法律的明确规定,我国海关立法已经有关于留置的规定,具体到《条例》中,第六条和第七条规定海关在发现收税风险或者有违法嫌疑时,行政相对人不能提供担保的情况下,可以采取税收保全措施或者扣押等值财产措施.此种行为,是在特殊情况下海关单方采取的,以行政强制为手段的行政保全行为,是一种留置行为.

笔者建议,应当采取更加人性化的留置担保方式.以第七条为例,海关对进口货物所有人在无其它担保的情况下要求先放行货物的,海关也可以在当事人同意的情况下,采取留置其一部分与其需履行的义务相适应的海关监管货物作为一种制约性保证措施,其余货物则可准予放行.

3.完善质押担保.质押,分为动产质押和权利质押.对于动产质押,存在对于质押动产的管理和动产的价值存在贬值的风险,鉴于海关的工作特性,不适宜在实务中采取动产质押,但可以进一步扩大权利质押的范围.目前海关立法只规定了汇票、本票、支票、债券、存单等较为单一的权利质押形式,而现实生活中还有各类知识产权、仓单、提单、股票等可以作为权利质押的权利,从有利于相对人角度,海关立法应当吸纳此类权利质押.

关于担保人资格,海关法只是简单规定,具有履行海关事务担保能力的法人、其他组织或者公民,可以成为担保人,法律规定不得为担保人的除外.而对于担保人的资格问题和担保人权益问题,则未作出明确说明.

1.担保人的资格问题.担保人的资格,是指作为一名合格担保人所应当具备的主体能力和经济能力.

担保人的主体能力,根据《海关法》第67条规定,只要是法律允许的法人、其他组织和公民都可以成为担保人.法律在单个人的问题上规定的是公民,而非自然人.但考虑到海关实务所具有的涉外性,在现实中会有大量外国人、无国籍人作为担保人出现的情况,同时以公民为主体,也存在非国民待遇的嫌疑,不利于我国进出口贸易发展.因此,建议立法修改直接以自然人概念取代公民的主体限定.

对于担保人的经济能力,到底何种情况下才是能够履行担保责任的能力标准,学界无法给出合理的理论解释,实务界也只是凭借既往的经验操作.担保人如何才能够达到具有与其担保事项相应履行能力的标准,美国海关立法往往采取以其拥有财产数额超过被认定的关税的方式.担保人的经济能力是实现担保安全的前提,因此下一步应对我国海关担保人的资格根据不同种类分别进行充分的细化.细化的内容大致包括法人、其他组织或者公民的国籍、数量、不同货物的财产数额标准以及特定情况下的特殊要求等.U

2.担保人的权益.各国民商法担保制度中,都赋予担保人以追索权作为其担保基本权利.而我国海关立法过于强调海关行政职能,忽视行政相对人和第三人权利,导致我国海关事务担保制度并未明确规定担保人的追索权,也未说明可以参照《担保法》,使得担保人在承担担保义务后如何实现追偿,无法可依,出现法律漏洞.

在海关事务担保中,当海关因进出口人未按时履行海关义务而向担保人求偿时,担保人无论是自动履行担保责任,还是由海关强制执行,都会促使担保人履行担保责任.担保人履行担保责任后,无论是人保还是物保,都会引发担保人与进出口人之间的追偿法律关系.此种追偿法律关系,是由海关事务担保这一行政性质担保产生的,一种私法上的关系.但作为担保人的基本权利,同时也是由于海关事务担保所引发的私法关系,应当在海关事务担保制度中予以规定.担保人可依海关事务担保法律关系向进出口人追偿.笔者建议,海关立法上有必要增加规定担保人在承担了进出口人的相关义务后,享有向进出口人行使追偿的权利,同时立法应当明确此种追偿权是私权,担保人只能依民法之有关规定行使追偿权.

(三)保证期间问题

保证期间的设置,是从法律时效上保障海关在要求当事人提供担保时,能够考虑到当事人权利和承担法律责任方面的公允、合理.但纵观我国现有海关立法,没有关于保证期间的详细规定.

笔者认为,应当从保证期间、先诉期间、保证责任期间三方面对海关事务担保制度的担保期间作出明确规定.

1.保证期间,是指保证合同的存续期间.对保证期间,应视履行的海关义务而定.如暂时进出口货物,担保期间以法定的复运出进境期限为准；缓税的担保期限以海关核准的缓税期限为准,涉税和涉及通关的担保期限以三个月为限,因为无论是关税的强制执行还是未报关货物的提取变卖处理均规定以三个月为期限.V

2.先诉期间,是指债权人在该期间内未对债务人提起诉讼或者仲裁的,保证人免除保证责任.在海关事务担保制度中设置先诉期间,有利于增进海关对相对人的海关义务履行监督,同时也保护了担保人的法律权益.

3.保证责任期间,在连带责任保证中,债权人自主债务人履行期届满之日起的一定期间内,未要求保证人承担保证责任的,保证人免除保证责任.由于海关事务担保的特殊性,通说认为此类担保是连带担保.保证责任期间的规定,有利于提高海关要求担保人履行担保的意识与效率,另一方面也是对担保人法律权益的保护.因此,笔者认为,可以参照《担保法》的规定,在担保合同没有明确的情况下,以6个月为保证责任期间,同时结合海关事务担保的特殊性,海关在与相对人和担保人签订担保协议时另作规定.

四、结论

海关事务担保制度,不仅关系到海关具体执法的合法性、准确性和有效性,也关系到相对人和担保人的切身利益,必须有一个科学严谨的规范体系.就目前的海关担保制度而言,无论担保形式、担保人还是担保期间都还有很多值得商榷之处,具体事项和程序的规定也有待《条例》实施后进一步检讨和反思.我国海关和学界,应在今后的实践工作中不断完善海关担保立法,实现既有利于保障国家利益不被侵害,又便利进出境经营业务,提高对外贸易效率,促进加速通关的目标.

注释：

PU周阳.试论美国海关担保制度及其对我国的启示．法学评论．2008(5).

QRT周和敏.海关事务担保法律制度探究．上海海关学院学报．2008(2).

S朱晓武.论海关事务担保制度的完善．金卡工程经济与法．2009(3).

V邵铁民．海关担保制度研究．上海海关高等专科学校学报．2002（1）.