监狱执法责任制建设目标与措施

摘 要推行监狱执法责任制,对监狱执法行为不断加以规范和完善,增强监狱民警法制意识,提升公正文明执法水平,加快监狱法治建设步伐,是当前监狱工作面临的现实且紧迫的课题.部分监狱按照有关法律、法规和上级机关的文件精神进行了执法责任制的试点工作,取得了较好的成效,但也遇到一些阻力,我们希望对此进行思索与探讨,为监狱推行执法责任制提供一些建议.

关 键 词执法责任制监狱法治建设

作者简介：陶新胜,法律硕士,国家二级心理咨询师,江苏省无锡监狱法制办主任,研究方向：监狱法学.

中图分类号：D916文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)05-196-02

推行监狱执法责任制,对监狱执法行为不断加以规范和完善,增强监狱民警法制意识,提升公正文明执法水平,加快监狱法治建设步伐,是当前监狱工作面临的现实且紧迫的课题.

一、监狱推行执法责任制工作的目标

(一)岗位职责更加明确

明确执法依据,依法界定并分解执法职权,规范执法流程,将其所有执法事项逐项分解到各有关业务部门和基层单位,并据此进行执法岗位分工,逐个界定执法岗位的职责与权限.制定执法职权运行流程图遵循规范程序、提高效率、简明清晰、方便办事的原则,采用流程图与文字说明相结合的方式,依法制定并公布反映各项执法职权运行全过程的流程图.流程图主要内容为：执法职权的依据,承办岗位（即行使职权各个环节的科室）,运行程序及相关接口（即工作流程及流程中与相关岗位的衔接点）,时限,工作质量标准（即有关的执法规定、质量及怎么写作态度要求）,监督制约环节（即内部监督机构和外部监督渠道及）,相对人的权利（即相对人依法享有的要求说明理由、陈述、申辩、申请听证等权利）,投诉途径和方式,执法责任追究（即对执法人员违法执法的责任追究规定）.

(二)公正执法意识更加浓厚

实行执法评议考核,落实执法过错责任追究,建立起覆盖全部执法岗位、全部执法过程的执法责任机制,通过强化广大民警的执法责任,促进执法水平的提高.在罪犯收监、服刑、出监释放整个过程中确保规范准确.在罪犯病残鉴定、减刑检测释、监外执行、行政奖惩等过程中,监区（医院）、职能科室、监狱审核小组、监狱长办公会议逐级审核,邀请驻监检察室全程参与监督,确保执法活动的规范.

(三)执法行为更加规范

以科学发展观为指导,以法律、法规和规章为依据,把各执法事项的执法流程明细化、固定化.重点是加强对民警日常执法的过程性监督考核,以社会关注的执法问题和容易发生问题的执法环节为重点,通过专项检查和随机抽查的方法积极推进执法事前事中检查和责任追究.在罪犯减刑、检测释等执法工作中做到“四公开”,即条件、比例、程序、结果公开,对减刑、检测释的名单实行三次公示制,形成了从监区――职能科室――监狱审核小组――监狱长办公会四级层层把关的程序；严格区分“确有悔改表现”、“立功表现”、“确有悔改表现并有立功表现”、“悔改表现突出”、“悔改表现突出并有立功表现”等不同等次的不同幅度,同时结合罪犯的一贯表现和现实表现,体现奖罚分明的改造政策；认真组织减刑、检测释罪犯听证会,有效地规范监狱执法工作.建立健全执法案卷（包括提请罪犯减刑、检测释案件,罪犯暂予监外执行案件,狱内又犯罪案件,罪犯行政奖惩案件,罪犯死亡处理案件,罪犯及刑释人员其他涉法涉诉案件等案卷）,及时收集有关办案材料、证据并立卷归档,定期组织执法案卷评查活动.

(四)执法绩效更加明显

健全监督机制,做到事前监督、过程监督和事后监督.与检察院机关共同签署执法工作监督协议,邀请驻监检察、纪委监察人员参加监狱审核小组会议,参与执法议事工作；设立监狱长、改造业务科、教导员、检察官等信箱,畅通罪犯渠道；建立纪委、监察室对罪犯出监前的谈话制度.严格罪犯床铺调整、岗位调整、专项奖励加分、罪犯奖金分配等执法活动的议事程序,为基层监区执法议事提供指导性意见.监狱对具有执法职责的业务部门、基层单位及其民警的执法情况进行经常性的检查,严格落实专项检查,对监狱执法工作进行逐项核查、逐个核对,及时发现纠正违法或者不当的执法行为,确保法律法规执行到位,工作规定和要求落实到位.

二、当前监狱推行执法责任制存在的问题及原因分析

《监狱法》对监狱机构设置、执法人员岗位设置没有明确规定,《监狱法实施细则》尚未出台,监狱内设机构哪些是执法部门,哪些岗位的监狱人民是执法责任制所指的执法主体,只能由监狱或狱政管理局自行规定,不同地区的监狱在机构、岗位设置上还存在差异,在法律没有明确的规定与授权的情况下履行执法职责与权利,从法理上来说是不够严肃的,在执法责任制推行过程中必然会成为难以逾越的障碍.

(二)岗位职责尚需进一步界定

刑事法律应当将其所有执法事项逐项分解到监狱各有关业务部门和基层单位,并据此进行执法岗位分工,逐个界定执法岗位的职责与权限.由于岗位设置的法定依据缺乏,岗位职责的界定方面也存在着不统一、不严谨的缺陷.

(三)责任追究法律依据、标准缺乏统一性

推行监狱执法责任制的关键是要落实执法责任,进行执法责任追究.执法责任追究应当坚持实事求是、违法必究、错责相当、惩处与教育相结合的原则,做到事实清楚、证据确凿、程序合法、处理恰当.由于具体的标准没有出台,监狱在责任追究的尺度把握上存在差异,容易出现追究不到位与追究扩大化的现象,不能有效遏制违法、不当执法行为,保护民警的执法责任感与工作热情.

(四)监狱执法执法人员素质有待提高

现代中国经济社会法制意识的科学、文明要求出现几何级跳跃,执法人员必须也只有不断随之提高执法行为的文明性和效果,才能满足日益增长的社会公众的法治心态.增强监狱民警的执法素质是监狱必须长期坚持的一项重要任务和职责.

(五)监狱法制机构尚待规范完善

部分基层监狱法制机构不规范、不健全,不少监狱法制办公室停留在与其他部门合署办公,未配备专门人员,或配备的人员缺乏从事法制工作的能力和水平,法制机构与队伍建设与执法工作要求不相适应.

三、推进监狱执法责任制工作措施

(一)领导重视,健全机构,推进执法责任制工作全面开展

一是建立监狱执法责任制工作领导机构.监狱成立执法责任制工作领导小组,以监狱主要领导为组长,其他监狱领导为成员,负责执法责任制工作的组织部署和监督协调.在法制办设立执法责任制工作办公室,负责对执法责任制工作的组织领导、计划安排和检查考核,建立执法责任制工作联络员网络,由各支部业务骨干组成,形成了监狱党委直接领导,法制部门牵头协调,监狱各部门及基层监区密切配合的组织领导机制.二是健全监狱法制机构,配齐、配强工作人员.积极完善监狱法制机构建设,配足、配好法制工作机构工作人员.加强工作人员的培训工作,全面提高法制机构工作人员综合素质,充分发挥法制工作机构及工作人员在执法中的参谋、顾问和助手作用.三是充分发挥法制机构在执法责任制工作中的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职能作用.监狱法制办要督促贯彻落实国务院《关于推行行政执法责任制的若干意见》、贯彻落实上级政府与主管部门关于执法责任制的精神,协助狱政管理部门制定规范性文件.认真研究制定规范性文件的必要性、准确性和科学性,严格审核规范性文件,加强对规范性文件的备案审查力度,为依法治监奠定法制基础.

(二)围绕规范监狱执法行为,深入推行执法责任制

1．认真梳理狱政管理制度,规范监狱执法行为.监狱对其执法所依据的法律、法规、规章以及上级机关制定的执法依据进行全面梳理,据此逐项列出监狱执法事项.有关监狱执法依据修改或者废止时,监狱应当及时对相关执法事项进行相应调整.要制定覆盖监狱刑罚执行、罪犯管理考核、执法监督、责任追究等方面涉及执法的实体性、程序性规定与操作指导书.

2．完善和深化执法责任制.监狱要高度重视执法责任制工作,在年度责任制中将严格、公正、文明执法各项指标分解落实到各部门与基层执法单位,从强化执法责任制配套制度建设着手,建立健全推行执法责任制的长效机制.重点是通过建立公开、公平、公正的执法评议考核制和过错责任追究制,逐步形成规范化、制度化、科学化的管理模式,促进行监狱人民严格执法、公正执法、文明执法.

3．建立健全执法评议考核制度.为提高监狱执法水平,贯彻落实执法责任制,规范执法行为,提高执法效能,监狱法制办要会同政工、纪检、狱政管理等部门根据每年的工作重点制定评议考核方案.考核重点内容是执法责任制度是否明确,层层分解,责任到人；履行法定职责是否存在有法不依、执法不严、违法不究的现象；检查执法工作是否按照法定程序；依法行政各项制度是否严格落实等.评议考核可采取跟踪检查、抽查案卷、向罪犯及犯属发放调查问卷等方式进行,对执法中存在的一般性问题及时通知予以纠正,对执法中存在差错的下发执法纠错通知书,责令立即整改并追究相关部门与责任人的责任.

4．加大执法监督检查力度.认真贯彻执行国务院、上级政府与主管部门关于执法责任制的系列制度,全面推进执法责任制,完善执法评议考核和执法过错责任追究制.制定目标管理考核办法,加强执法个案评查.按照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》以及司法部《监狱、劳教人民执法过错责任追究办法（试行）》等规定,对有违法、不当执法行为或者不履行法定职责的具有执法职责的业务部门、基层单位及其民警,依法追究其执法责任.

(三)扎实做好法制宣传培训工作,努力营造良好的执法氛围

1．抓好对各级领导干部的法制宣传培训.对监狱中层以上领导,着重开展面授教育,实施重点辅导.要定期邀请专家、教授来监为监狱领导干部和中层领导进行法制讲座,重点辅导社会主义法治理念、宪法等法律知识和社会主义市场经济法律知识,确保监狱依法执行刑罚和监狱经济的健康发展.在中层领导选拔考试中增加法律知识测试内容,并实行一票否决制,凡是法律知识测试不合格的一律不提拔使用.

2．抓好重点对象的法制宣传培训.监狱要将领导干部、执法岗位的民警、从事生产经营人员和新民警作为法制宣传培训的重点对象,对其重点进行法律知识培训.要通过“传帮带”、考试考核等方式督促教育学习,使新民警及时了解岗位要求,熟悉相关规章制度,尽快进入角色,为严格、公正、文明执法奠定坚实的基础.

3．充分发挥监狱局域网等平台的法制宣传培训作用.通过开设法制专栏、民警论坛、案例选编、学法经验交流等栏目,提高栏目质量,创办具有监狱特色、符合法制宣传要求的精品栏目,激发民警职工参与法制宣传培训的积极性.以法制图片巡展、法制文艺演出等形式,搞活法制宣传培训形式,进一步增强法制宣传培训的吸引力.要运用法律知识竞赛、演讲、观看法制教育片、学法征文等形式,弘扬法治精神,倡导学法用法,扩大参与面,激发广大民警学法热情,消除少数民警的模糊认识和消极思想,增强全员学法用法的积极性,营造良好的执法氛围.

(四)以提高制度建设质量为重点,积极做好规范性文件备案审查工作

加强对规范性文件的审核和监督,做到有件必备,有备必审,有错必纠.监狱各部门严格依照相关规定中确立的原则和要求起草规范性文件,在规范性文件发布前,将规范性文件草案及有关材料送法制办进行审查,法制办审查后,提出法律意见和建议,供起草机构在修改规范性文件时采纳.在审查中,要严格掌握备案审查标准,从规范性文件是否违反法律、法规、规章规定,是否超越权限等方面对规范性文件进行严格审查.对经审查发现问题的规范性文件,区分不同情况,及时予以处理.对存在违法和明显不适当规定的规范性文件责令修改、废止或直接撤销,切实保证规范性文件的合法性,提高规范性文件的质量.