贸易保护主义的政治经济学

（广东外语外贸大学国际经济与贸易学院,广州510006）

摘 要 ：2008年9月美国金融危机的爆发,并在经济全球化背景下演变为一场世界性经济危机.尽管传统贸易理论认为自由贸易政策更有利于促进世界经济复苏,但现实却是,各种贸易保护主义政策仍经久不衰.以2009年中美轮胎特保案为例,回顾了轮胎特保案的发展过程,进而从政治经济学的视角分析美国贸易保护政策决策过程中的各种政治经济因素间的博弈,并从中得出若干启示,以期在后金融危机时期有利于我国外贸的可持续发展.

关 键 词 ：贸易保护主义；政治经济学分析；中美轮胎特保案

中图分类号：F752.02 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）23－０009－03

引言

2008年由美国金融危机所带来的经济危机,在全球范围内引发了经济衰退,全球经济至今尚未完全复苏.根据传统经济贸易理论,自由贸易能最大限度地增加世界福利,因而自由贸易政策能更好地促进全球经济的复苏.

但是,自由贸易理论并不能解释现实状况.2009年,中美轮胎特保案是美国政府为应对美国汽车轮胎业衰退而采取的贸易保护主义措施.对轮胎特保案,其决策过程如果继续沿用传统的“比较优势”理论来分析,将无法给出合理的解释,因为传统贸易理论仅仅局限于在经济分析的框架内考虑贸易政策的决策过程,而忽视了政府目标和行为、各利益集团等非经济因素对贸易政策的影响.有鉴于此,本文以中美特保案为例,基于政治经济学的立场来分析美国贸易保护主义政策的决策过程,并提出若干建议,以利于在后金融危机时期更好地促进我国外贸增长方式的转变和产业结构的升级.

一、贸易保护主义的典型案例：中美轮胎特保案

2009年4月20日,美国钢铁工人联合会向美国国际贸易委员会（ITC）提出申请,要求对中国产乘用车轮胎发起特保调查.其在诉状中称,从中国大量进口的轮胎损害了当地轮胎工业的利益,若不对中国轮胎采取限制措施,将会有更多的美国轮胎业工人失业.4月29日,ITC启动对中国轮胎产品的特别保障措施调查；6月29日ITC决定对轮胎特保案救济,以中国轮胎扰乱美国市场为由,建议美国在现行进口关税的基础上,对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的从价关税.7月9日,美国国际贸易委员会向总统和贸易代表办提交救济措施报告；9月2日贸易代表办公室在咨询财政部、劳工部、商务部等部门意见后向奥巴马提交了轮胎特保案制裁意见；9月11日,美国总统奥巴马不顾中国方面和美国业界的反对,宣布对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施为期三年的惩罚性关税,即在原有4%的关税基础上,今后三年分别加征35%、30%和25%的附加性关税.这一特保措施于2009年9月26日正式生效.

根据中国橡胶协会的统计,中国生产的轮胎有40%供出口,而其中三分之一出口到美国.美国对中国实施轮胎特保案后,征收35%的关税,这意味着第一年中国的轮胎产品将无法出口到美国.三年惩罚性关税将影响到中国10万工人就业,损失约10亿美元的出口额.

虽然奥巴马政府认为这是为缓解经济危机所采取的一种救济措施,但在金融危机的大背景下,从本质上说,这显然是一种以邻为壑的贸易保护主义举措,其背后蕴涵着复杂的政治经济动因,必须在政治经济学的分析框架内来寻找其原因和对策.

二、美国实施轮胎特保措施的政治经济学分析基础

(一)新政治经济学的理论基础

新政治经济学是用来分析政治因素如何影响经济政策制定的理论之一.它的理论前提来自于对经济学方法论中理性人检测设的认可,并将一国政治经济决策活动视为一系列的利益交换活动.具体而言,新政治经济学在新古典经济学的基础上引入了公共选择和集体行动逻辑等分析方法,认为政府决策牵引着许多强大利益集团相弈和妥协,是政策供给方（政府）与政策需求方（各利益集团）各自利益最大化的结果.它认为,一国制定的贸易政策是偏向开放还是贸易保护,除了要考虑其经济方面的因素,还要考虑政治上的因素,要顾及各种政治势力的影响和诉求.贸易政策最终成为公共制度安排的结果,不是“外生”形成的,而是政治因素“内生”决定的,这是解释贸易政策决策结果的重要变量.换言之,贸易政策的形成是各方政治势力相互影响的结果,它不仅是各种经济因素均衡的产物,同时也是各种政治因素博弈的过程,是政治市场力量均衡的结果.

(二)轮胎特保案的新政治经济学解释

在政治市场上,针对不同的政策,均衡的主体也随之发生改变.以中美特保案为例,选民（劳动工人联合会、产业工人联合会、轮胎行业相关利益集团）、政治家（总统和议员们）是该博弈中主体,这两方有着各自不同的利益目标函数.根据公共选择学派理性人检测设,在美国,政治家（总统和议员们）作为轮胎特别保护措施条例的供给者,追求的是自身的当选和连任,以及连任后的支持率,因而他们为了在选举中获得足够多的选票并在当选后能够取得最大限度的支持,会根据自己预先设定的目标制定贸易政策,即使有时候该目标并不与国家利益相一致.拥有选举权的劳动工人联合会、产业工人联合会、轮胎行业相关利益集团的选民作为政治产品的需求者,则会根据自己的利益期望,利用其手中的选举权,把选票投给那些保护美国轮胎行业利益,减少轮胎业冲击的决策者们.因而,这决定了中美轮胎特保案的条例细则所牵涉的利益各方范围甚广,而且各个利益牵涉方的目标函数又不同；这决定了其条例细则的制定是通过各种各样的方法,以最大化各方的利益为目标,并在不断的矛盾和斗争中逐渐走向均衡的结果.当然,这也说明了制国家的贸易政策或经济决策并不是单纯地由政治家或某一阶层决策,而是由广泛的社会阶层和集团参与所做出的公共选择.

在中美轮胎特保案中,具体地从公共选择理论的角度来说,美国对中国出口轮胎所征收的关税将产生收入分配效应,使得政治市场中的参与者――选民（劳联、产联和利益集团）和政治家甚至中国方面各相关人员将根据他们各自的既定目标或既得利益产生对该特保措施的需求和供给；该特保案所征收的关税率作为贸易保护政策的“”将在政治市场中出清,最终达到均衡稳定状态,从而决定了该特保案的形式和征收的程度.从以上分析也可以看出,一国的政治制度、体制和结构特征决定并制约着贸易政策的各个方面.

三、美国对华实施轮胎特保措施的决策过程

以上对中美轮胎特保案的政治经济因素分析静态地展示了一个博弈棋局里影响双方力量的各自因素.然而,现实的过程却是,贸易保护政策在政策的需求方和政策的供给方之间进行动态的博弈,当连续的博弈使最终的结果达到一个双方都能满意的点的位置时候,这时的均衡就实现了.美国对中国轮胎出口征收关税的这一贸易政策就是一个均衡,该均衡包含着各种规则、条件,以及谈判最终各方让步的结果.

(一)美国两大政党之间的贸易倾向

20世纪初,共和党最初的选民基础是北方的工业集团势力,其中有美国最强大的钢铁、汽车、造船等重工业部门,他们更倾向于采取贸易保护政策.党最初的选民基础是南方种植园的利益集团,他们更希望通过低关税的自由贸易政策,来扩大其他国家对其农产品的出口.

二战之后,共和党和党的贸易政策却发生实质性的转变.当时,欧洲的整个工业体系遭到彻底性的破坏,而战火并未真正延烧到美国本土,这就给了美国经济一个迅速崛起的契机.美国逐渐认识到其经济产业结构中工业及其制造业产品贸易的比较优势.这期间,以这些工业部门、制造业部门为选民基础的共和党在对待贸易政策的倾向上慢慢由保护贸易转变为自由贸易.

与此同时,党原先的选民基础――南方种植园利益集团在20世纪制造业的飞速发展中反而失去原来的比较竞争优势,其出口市场一直在萎缩,到后期美国的农业只有靠政府的补贴才能生存下来.这时候,党就转而利用民粹主义的意识形态来争取劳动工人联合会和产业工人联合会来作为其选民基础,而劳联-产联在经济全球化的浪潮中,总是以中国出口的廉价产品扰乱美国国内市场秩序、减少其行业工人的就业机会、损害其相关工人的利益为由,反对与中国实行自由贸易的政策.

(二)美国国会与政府在实施轮胎特保案中的较量

美国的政治体制是三权分立的,立法机构、行政机构和司法机构之间各司其职、互相独立,但也相互依赖和竞争,其中司法机构有对前两者进行监督的责任.在这样的政治体制中,由于国会与总统的选民基础不一样,各自受到的利益集团影响不一样,以及各自内部的架构和部门利益也不一样,加上他们对所需的专业知识也不一样,吸纳的人才也是各有侧重,因此处理信息、看待问题的角度也会有很大差异,经常产生很大的分歧与冲突.从而一项贸易政策的制定是美国国会议员、总统及政府人员之间互相牵制、博弈的结果.

1.国会对轮胎特保案的支持

国会议员的目标是争取连任的几率达到最大化,而这主要取决于普通选民的支持和利益集团的捐资与支持.赫克歇尔-俄林的模型认为,由于生产要素可以在各个部门自由流动,因此国际贸易可以使相对丰裕的生产要素获益,而使相对稀缺的生产要素受损.以中美特保案为例,轮胎行业的工人无疑是属于普通选民的阵营,而且在美国是属于相对稀缺的生产要素,从而贸易自由化会使得该工人组织利益受损,所以轮胎行业的工人出于自身利益的考虑,只会联合起来向国会议员施压,促使其推行贸易保护政策.国会对华贸易态度会比较消极,较容易受到其国内消极对华舆论的左右.

2.政府对轮胎特保案的有限支持

政府对华贸易政策倾向则较为务实.首先,总统是通过全国范围的选民选举产生的,而国会议员只是通过各个州的选民选举产生的,因而总统做出的决策会站在更高的层面上来考虑问题；其次,总统与特殊利益集团之间的关系较远,因而会更看重国民福利而不是特殊利益集团的利益,从而能够做出代表全局利益的决策.从这个角度上看,美国政府是站在国会的对立面的,应该是反对轮胎特保案的.

(三)美国各利益集团对轮胎特保案决策过程的影响

利益集团主要是通过游说活动、院外活动甚至人际交流和活动等自下而上地影响贸易政策的走向.像牵涉众多利益集团的美国轮胎特保案是在各个利益集团的斗争抗衡之下做出的.

1.与集权国家对利益集团的不同定位

在集权制国家里,为了迎合处于垄断地位的利益集团需要,一般只有社会主要利益集团参与经济决策的制定过程；但在美国,一般是多个社会利益集团共同参与决策制定过程,这些利益集团尽管有大小、主次要之分,但是他们的利益诉求在贸易政策的制定过程中都会被考虑进去.因而,轮胎特保案的制定首先要考虑的是利益集团的利益最优化.在美国的政治体制下,每个利益集团都有他们向上诉求的渠道,可以向国会和政府提出利益诉求,对其形成压力,进而影响政策的制定.

2.利益集团影响中美特保案的作用机理

根据格罗斯曼和赫尔普曼（1994）的“保护待售”模型,政府在博弈中的目标主要是取得政治支持最大化,以争取上位和连任.在此模型中,利益集团与政府进行两阶段的非合作博弈.首先,利益集团通过为当权政府提供政治献金以影响美国是否对中国出口轮胎采取惩罚措施,这其中夹杂着偏好各异的利益集团；然后,政府会比较不同利益集团的捐资,从而侧重考虑捐资较多的利益集团,最终决定美中轮胎贸易政策的方向.在该理论中政府被看做是“公共写作技巧人”,对贸易政策进行“菜单拍卖”,同时尽可能协调好普通选民与特殊利益集团之间的竞争关系和利益,从而获得总政治捐献和总社会福利的最大化.

3.具体利益集团对中美轮胎特保案的博弈过程

不同利益集团的政治捐资活动对贸易政策的影响方向是不同的.在中美轮胎特保案中,各利益集团在对华的贸易倾向上也是要一分为二的.首先,赞成中美轮胎特保案的包括：（1）美国的钢铁联合会；（2）美国的劳工联合会；（3）人权组织；（4）宗教组织.前两者经常出于自身的利益考虑自下而上向相关的政府部门施加影响,以福利损失为代价获得贸易保护；而后者则是经常以人权之名,对我国的计划生育政策和劳工生活状况进行指责,主张尊重生命自由的权利,并时常涉及我国的宗教自由问题.其次,反对中美轮胎特保案的利益集团有：（1）美国轮胎进口商、零售商；（2）美国汽车行业；（3）美国.前两者可以从中美贸易自由化中降低成本,取得竞争优势,是贸易自由化的受益者,；后者则可以从中享受降价带来的消费者福利的提高.这两个完全相反立场的利益集团都会对政府提供政治献金,以期在决策制定过程中拥有一定的影响力,从而使得该特保案是在利益集团各方的参与下博弈形成的.

四、中美特保案的政治经济学启示

随着经济全球化的深入发展,加入WTO的成员国之间相互开放彼此的市场进行贸易.就中美之间的轮胎贸易来说,中国由于廉价的劳动力、低估的人民币汇率以及追赶型不计环保代价的发展模式使得中国的轮胎产品在出口时具有很大的竞争优势.通过在新政治经济学的分析框架下,探讨金融危机背景下,美国对中国轮胎出口所采取的特保措施的成因,并得出该贸易保护政策的制定是在经济、政治等方面的因素综合作用的结果.从中可以得出关于我国出口遭受美国不公平对待的一些启示.

(一)深入了解美国的利益集团,加强我国相关出口产业集团与其之间的商业结盟

美国轮胎零售商、经销商以及消费者都是贸易自由化的受益者.该相关的利益集团本可以动用他们的政治捐资活动来对国会议员施加影响,促使美国不对中国采取轮胎特保措施,但是此次贸易政策的结果却南辕北辙.究其原因,主要是国内轮胎巨头没有与遍布全美各处的轮胎零售商、经销商,乃至美国汽车产业的潜在利益伙伴结成紧密利益共同体,而是只顾生产和销售,所以没有利益伙伴站出来竭尽所能地为我们说话,给美国政府施加压力.

(二)在战略层面把握中美贸易政策走向,并在微观层面积极应对

改革开放以来,随着我国经济的高速发展、综合国力的巨大提升,近些年对我国出口的贸易制裁案件如反倾销、反补贴等数目也在日益攀升.从美国对中国轮胎采取一系列特别保护措施可以看出,我国在对美出口贸易中的被动性以及双边经贸关系相互依赖的非对称性使得我国在贸易政策的协调上缺乏话语权,因而从长期来看,我国既有必要在整体宏观层面制定战略规则,也需要通过对一些微观重点领域进行深入研究和密切沟通交流,从而使得美国在制定对华贸易政策的过程中逐渐意识我国相关出口行业的重要性,并逐渐改变我国对美出口贸易这种被动接受的局面.

总之,随着经济全球化的深化,金融危机引发全球经济危机的扩散渠道也随之多样化、深入化,世界各国的经济都紧密联系在一起.中国在经过三十多年的快速发展之后,让世界各国都刮目相看.但是,一个大国的崛起必不可少地要面临很多的贸易摩擦,此次的“轮胎特保”案绝非简单个案,未来中美之间的贸易保护争端与贸易摩擦案件将更加频繁地发生.对此,我们须对各方面影响因素进行剖析,进而总结出一些应对策略,从而尽量摆脱这种被动局面.