构建地方政府利用外资的科学机制

内容提要 改革开放以来,地方政府通过利用外资推动了区域经济发展,但在传统的发展观和政绩考核体系下形成的以行政区经济增长为单一诉求的利用外资机制,既因区域间恶性竞争造成了高昂的成本,也导致了重复建设和区域产业结构雷同,利用外资的效应未能最大化.地方政府应以科学发展观为指导,在新的政绩考核体系下构建以区域经济和社会综合发展为导向的科学机制,以提高利用外资的水平和质量.

关 键 词 地方政府 利用外资 科学机制

我国实行改革开放和利用外资相关政策以来,国内生长总值年均增长10%左右,对外贸易年均增长17%,总计吸引外商直接投资6600亿美元.据相关专家计算,FDI（外国直接投资）每增长一个百分点,就会对我国GDP的增长贡献0.286个百分点.利用外资在一定程度上解决了现代化建设中所需的资金、技术和管理问题,对提高我国经济整体素质及国际竞争力产生了积极的推动作用.但同时也应该看到,在传统的GDP中心主义的发展观以及与利用外资紧密联系的政绩考核体系下,一些地方政府在利用外资方面存在着急功近利、相互攀比、不计成本、“为引进而引进”的心理和行为,导致政府间为吸引外资而恶性竞争,造成了低层次的制度性内耗和巨大的资源性消耗,最终使引进外资的整体效益降低.因此,有必要以科学发展观为指导,在新的政绩考核体系下构建地方政府利用外资的科学机制,科学评估利用外资的效应,准确评估利用外资的成本-收益,协调地方政府间利用外资的关系,这样才能有效提高我国利用外资的整体水平和效益,也将促使外资对我国经济社会发展的带动能力不断增强.

一、利用外资正负效应的理论分析

美国经济学家钱纳里（H.B.Chenery）和斯特劳特（A.M.Strout）的“双缺口理论”对发展中国家利用外资弥补国内资金短缺作了理论分析.该理论认为,发展中国家的国内储蓄和外汇供给与发展所需的资金通常存在着缺口,其中,投资所需的国内储蓄短缺称为“储蓄缺口”,进口商品所需的外汇短缺称为“外汇缺口”,而引进外资可以弥补这两个缺口.之后,德国经济学家迪特班德尔提出了“三缺口”理论,在两缺口的基础上增加了技术缺口；托达罗等人则提出了“四缺口”理论,在两缺口的基础上增加了政府税收缺口和生产要素缺口,并指出,利用外资也可以一定程度地弥补后两个缺口.这些理论说明了利用外资有利于解决发展中国家经济的缺口问题,对发展中国家经济产生的积极推动作用.但利用外资对发展中国家的经济和社会发展也带来了一定的负效应,我国许多学者对利用外资进行了深入细致的反思,如胡祖六提出有关利用外资的三大问题,涉及中国引进外资的实际成绩、评估FDI对中国经济发展的影响和跨国公司在华投资的前景；杨中侠对利用外资的七大反思,包括税收优惠、对外国直接投资的依赖、收益顺差、行业垄断、市场流通、技术溢出、资源环境方面的问题；丛亚平对利用外资的八大思考,涉及低价出售土地、环境污染、市场换技术、税收流失、市场资源、国内品牌、就业、出口方面的问题.学者们的反思说明了我国现阶段在利用外资方面仍然存在许多问题.总之,利用外资对当地经济和社会的发展是一把“双刃剑”,既有正面效应,又有负面效应.

二、传统发展观下的地方政府利用外资的困境

利用外资是我国政府经济职能的重要内容之一,也正因如此,招商引资就成为考核地方政府绩效的一个重要指标.在这一考核指标的推动下,地方政府通过各种途径和手段,创造吸引外资的一系列优惠条件,吸引了许多投入我国的外资,带来了我国经济发展所需的紧缺资金、技术和管理,推动了我国经济发展整体素质的提高.但同时由于这种GDP中心主义的传统发展观的导向,地方政府往往过于重视本行政区域经济建设的成就,忽视人与社会的综合发展；过于重视经济增长的短期利益,忽视人与社会的可持续发展.因此,这一考核指标和评价机制也导致了地方政府间为吸引外资急功近利、相互攀比,甚至在引进外资过程中盲目或不计成本地恶性竞争,带来了引资、用资的诸多负面效应.

(一)为吸引外资投入成本过高

为吸引外资,当地政府往往采取修建包括交通、通信、电力、自来水、邮政等配套设施,低价出售或批租土地,给予税收优惠等措施,其中有许多是必要而合理的,但也有一些优惠措施例如为外资筹建配套的政府部门等,导致地方政府付出了过于高昂的成本.如成都市政府为了争取英特尔在华投资项目,决定在英特尔选址地区专门兴建出口加工区西区,区内海关、商检、工商、税务、银行、外经贸等机构一应俱全,企业不出园就可办结一切进出口手续.这些举措无疑提高了当地政府的行政成本.

为吸引外资进入本地,一些地方政府不惜将宝贵的土地资源低价出售或批租给外商.如苏州的工业用地的开发成本平均为20万元,但为了吸引外资,将地价压至每亩15万元；周边的吴江、宁波、杭州地区将地价压到每亩5万元的低水平；在江苏昆山,每亩工业用地的从2001年的9.5万元降低到2002年的8万元,再降到2003年的6万元.一些中西部地区的政府为吸引外资,更是大量地低价出售土地资源.不仅浪费了宝贵而且不可再生的土地资源,也使地方政府加大了吸引外资所付出的成本.

我国一直实行双轨税制,外资企业享受“超国民待遇”,享受不同程度的免税、减税、低税率优惠.按我国现行相关税法规定,内外企业所得税法定名义税率均为33%,然而由于减免税优惠政策,外资企业所得税率大约15%.为竞相吸引外资的进入,地方政府更是在制度范围内充分给予外资企业税收上的优惠.从市场竞争的角度看,这是外资企业与国内企业不公平的竞争,而这些减免的税收也是地方政府为吸引外资所付出的成本.

(二)利用外资的效果还不够好

地方政府付出高昂的成本来吸引外资,不只是因为外资能部分解决资金紧缺问题,更重要的是外资能带来一系列正效应,比如高科技核心技术、成功的管理和社会就业机会等.然而,外资并没有让地方政府全部如愿以偿.

一是外资的技术溢出效应不够高.技术溢出效应是指跨国公司所具有的产品技术、研发能力以及管理模式从外商投资企业内部向东道国企业扩散的效应.伴随着外资的进入,外资企业不仅在我国投资建厂,而且在我国设立独立的研发机构.地方政府希望借助外资来提高国内企业的技术水平、科研开发能力和管理能力,但外资的技术溢出效应远未达到预期.外资技术的溢出大多发生在外资企业与其设在我国的子公司之间,即使国内企业能获得跨国公司一些技术,但也大多在国际上过时或落伍；更糟的是,一些外资企业兼并国内处于困境但具备基础实力的企业后,这些企业的科研机构也随之消失,企业的科技创新能力被外资所吞噬.外资的技术溢出效应不高,是由跨国公司保护自己的核心技术以及全球化战略决定的,同时也受当地企业吸收能力等因素的限制.

二是外资创造了就业机会,但同时也破坏了就业机会.外资进入初期,建厂招人,给当地创造了就业机会,但随着外资企业在产业和市场上的不断扩张并购,许多国内的企业被挤压倒闭、被兼并或被购写,由此而产生大量的下岗和失业人员,其数量不在外资企业能满足的就业人数之下.有经济学者指出,由于不适度的进口替代和外国资本的大举进入,我国国内一些完整的产业链条被打断,国内产业对劳动力的吸纳能力降低；另外,跨国公司投资建立的企业,其资本密集性强,自动化程度高,对劳动力的吸收有限.从跨国公司对劳动力使用的数量和使用率低角度看,外资的进入进一步加重了我国的就业压力.

（三）对外资的负面效应估计不足

地方政府为在任期内创造政绩,在引进外资时考虑最多的是怎样引进外资以及外资对当地经济发展的正效应,较少顾及甚至忽视了外资对当地经济发展以及社会发展的负效应,导致盲目引资.

首先,盲目引进外资导致经济的重复建设.大力兴建开发区是招商引资的重要渠道,也是各级地方政府较为显眼的政绩工程,为此,全国各级地方政府利用外资而大兴修建开发区,截至2004年,全国各地开发区总数达6866个.为数众多的开发区推动了当地经济发展,但从全国经济发展整体看,开发区的产业结构严重趋同,开发区的遍地开花导致了经济的重复建设.据统计,在各地“十五”高新技术产业发展规划中,集成电路产业的同构性达 35%,应用软件系统的同构性为 42.5%,纳米材料的同构性为48%,计算机网络为59%,软件产业为74%.经济重复建设,带来的是国土资源、人力资源以及技术资源等方面的巨大浪费.

其次,盲目引进外资导致大量的市场资源被外资占有.抢占市场,获取垄断利润,是外资进入的主要目的之一.与国内企业相比,外资企业大多资金雄厚,技术先进,管理模式成熟,一旦进入我国市场,就很容易立足,进而抢占甚至垄断市场.如轿车行业中三资企业占有68%的份额；电梯行业中三资企业占有70%的份额；彩色显像管行业中三资企业占有65%的份额；机床行业中62%份额为外商占有；洗涤行业中的外资合资企业的产量已达到全国总量的40%.国内市场的大量流失,会导致国内企业失去生存的土壤和发展的空间.

再者,盲目引进外资导致更大的自然环境污染.如果地方政府引进外资只是为政绩,外资进入只是为利润,则势必会出现忽视甚至牺牲自然环境的倾向.近年来,造纸、建材、纺织、化工等污染严重行业的外资企业由于要在本国付出高昂的环境成本而纷纷来我国投资建厂,加剧了我国的环境污染.NGO（公众与环境研究中心）的一份环保违规名单包括33家在华外资企业,其中有5家是2006年的“世界500强”.不加限制地盲目引进外资企业加剧了我国的环境污染,这已是客观事实.

综上所述,地方政府利用外资推动当地经济发展确有成效,但无论在吸引外资阶段,还是在外资运行阶段以及对外资的评估阶段,都还存在许多亟需解决的问题.构建地方政府科学利用外资的机制,有助于这些问题的解决.

三、地方政府利用外资科学机制的构建

构建地方政府利用外资的科学机制需要从政府本身的制度建设着手,建立合理的经济建设的政府绩效评估体系；需要从经济建设的角度出发,优化经济建设的结构；需要从外资的成本-收益考虑,正确评估外资的正负效应.这三方面相辅相成,缺一不可.

(一)建立以科学发展观为导向的政府绩效评估体系

在我国的政府绩效评估体系中,经济建设成就是一项非常重要的考核指标,即以当地的GDP作为衡量当地政府绩效的一个重要数量指标,而要想获取GDP的较高增长,其最佳的途径就是大力引进外资,用外资直接推动当地经济的发展.这也就导致地方政府为引进外资付出高昂的成本；缺乏全盘考虑,导致经济的重复建设；缺乏为民意识和可持续发展的考量,造成自然环境的污染等等负面效应.因此,有必要建立以科学发展观为导向的政府绩效评估体系,在评估体系中坚持以人为本,全面发展,协调发展,可持续发展,促进社会的全面进步.首先,改变传统的以GDP为中心的考核机制,适当降低GDP在地方政府绩效考评体系中的分量,降低地方政府对外资的渴求程度；适当提高地方政府在社会方面的考核分量,让地方政府在利用外资时更多地考虑外资对社会（比如社会公平、社会环境）发展的效应,变利用外资的“经济导向”为“经济社会综合发展导向”.其次,建立地方政府利用外资的正确的考评体系,这个体系不能只单单把地方政府利用外资推动当地经济发展的贡献纳入考评范围,还要把地方政府利用外资所付出的成本以及外资对当地的经济和社会发展的负面效应纳入考评范围.最后,建立地方政府利用外资的长期的考评体系,这个体系不但对地方政府领导在任期内利用外资的绩效进行考评,而且结合地方政府利用外资的长期效应,把地方政府利用外资的长期效应纳入对地方政府领导离任后的考评范围之内,这有助于防止地方政府在利用外资时以社会发展的长远利益换取任期内的短期政绩,实现可持续发展.

(二)协调地方政府间的关系,优化利用外资的结构

鉴于利用外资也导致了严重的经济建设重复问题,因此有必要协调地方政府在利用外资方面的关系,优化外资结构.首先,政府制定利用外资推动经济发展的长远规划,确立外资进入的基本准则,确立地方政府在利用外资方面的总的指导思想；在地方政府因利用外资发生冲突和矛盾时,从全国经济和社会发展的角度考虑,积极协调地方政府间的冲突和矛盾；加强外资政策和区域政策的协调,引导外资向中西部欠发达地区流动.其次,地方政府间主动加强利用外资的合作,从区域经济发展的角度出发,构建各方参加的引进外资方面的协调委员会或论坛,协调各主体的行为,避免为利用外资而恶性竞争、两败俱伤,变“零和”效应或负效应为“多赢”局面.最后,地方政府引进外资要注意提高质量,优化利用外资的结构.一是大力转变引进一般加工和劳动密集型的外资企业为引进深加工和技术密集型的外资企业；二是地方政府的立项审批部门应严格执行国家的产业政策,积极引导外资转向基础产业、支柱产业以及高新技术领域和国有企业的技术改造项目,从而优化产业结构,发挥产业互补优势.

(三)建立正确评估外资效应的体系

从以上分析可以看出,地方政府利用外资对我国经济社会的发展既有正效应,又有负效应.因此,有必要建立正确评估外资效应的体系.科学评估外资效应不能简单以引进外资的数量作为经济发展的指标,要把利用外资的“数量导向”转变为“质量导向”,把利用外资的“经济导向”转变为“经济社会综合发展导向”,防止贫困化增长和畸形发展.首先,对引进外资作成本-收益分析,正确估量利用外资的成本和外资带来的收益.从利用外资的经济付出和社会付出看,利用外资的成本主要包括：为外资提供公共产品的行政成本、低价出售土地的差价、给予外资税收优惠的差价以及利用外资的社会综合成本.从经济和社会发展的角度看,外资的收益主要涉及外资对我国经济增长的贡献和外资对我国就业、技术和管理等方面的贡献.其次,建立合理的涉外经济发展指标.这是实现我国科学利用外资、提高开放效益的关键,其原则是排除外资数量等不具有实际国民福利增长意义的指标；准确分离GDP等因经济全球化造成的指标变异；采用更加重视GNP指标、外资企业的税收量、外贸的增加值、引进技术的含量等真实体现国民福利提高的指标体系.最后,建立正确评估外资长期效应的体系,正确评估利用外资对当前和以后的经济和社会的发展.

[本论文是国家社会科学基金项目“区域协调互动机制与地方政府职能”（编号：06CZZ008）阶段性成果.作者单位：四川大学公共管理学院]