政府会计的国际改革趋势看我国政府会计的权责发生制

【摘 要 】伴随着我国市场经济的趋向发展,市场职能也逐渐发生转换.然而政府职能的转换及其所要求的公共财政体制的改革和政府和政府绩效评价制度的建设对政府会计信息提出了更高的要求.自20世纪90年代以来,许多国家的政府相继进行了政府会计改革.而改革的亮点与趋势,就是将权责发生制引入到政府会计领域中.

【关 键 词 】政府会计 公共管理 权责发生制 改革

随着“新公共管理”改革之舟,公共部门会计中采用权责发生制会计体系,并使用越来越多的私人部门咨询专家已是值得注意的现象.在公共部门运用权责发生制会计已经显著多了的同时,来自公共部门的咨询业务显著多了.尽管说对这方面的研究还不很充分,但先前已有研究表明,这两个方面的发展至少在一些案例中可能是有关联的.较早的研究显示,私人部门的咨询专家在两个地区的公共部门采用权责发生制会计中发挥了重要作用,这些作用的重要性证明了对大型咨询公司在两个不同的地方推动实施公共部门权责发生制会计战略的研究是有道理的.

一、政府会计改革的国际化趋势

(一)新南威尔士的案例

首先从经济上来看,新南威尔士是属于澳大利亚联邦国家中最大的洲.它拥有比较的议会,就是政府要向洲议会报告.但是他作为其最大的组成部分,新南威尔士洲政府也需要向联邦政府及时提供财务信息.在大不列颠及北爱尔兰联合王国的威尔士率先实行了权责发生制会计改革之前,澳大利亚队的各级政府就已经从传统意义上首先采用了收付实现制的会计制度.在1987年以前,澳大利亚有很多人开始倡导公共部门,希望他们引入权责发生制会计,这些人大多数来自州审计长.但是不幸的是,不提倡改革,官僚和会计职业界也没有兴趣.然而令人想不到的是,政治家和官僚二者的不感兴趣突然发生了变化,至少这种变化的公开时间是在1987年11月到1988年3月之间,期间标志是举行两次研讨会,一次是有关于权责发生制会计关于公共方面的,另一次则是关于大不列颠及北爱尔兰联合王国的新南威尔士新政府选举的.在这5个月的时间里,人们对变革的不情愿和反抗转化为对改革的热情,这是在说明私人部门咨询公司的工作时更好地理解这段历史的重要组成部分.开始是咨询公司是改革的先驱.更重要的是安达会计师事务所的信积极参与,构建了一系列题为“权责发生制会计对政府有效吗”的研讨会,言谈会的演讲人为美国高级合伙人和纽约州的主计长.这与安达信在20世纪80年代中期在美国的战略一致,当时安达信是“倡导华盛顿采用权责发生制会计的先导者”.安达信的合伙人建议它的客户,为了避免重建创造车轮,可以启用咨询师改善效率,并降低风险,这个主张是令人困惑的,因为包括咨询公司在内,并没有人具有普通公共部门权责发生制会计的丰富经验.显然,咨询师的主张基于一张没有根据的信条：公共部门的权责发生会与其在私人部门的应用没有区别.然而,六大会计公司后来还参与了四个国家公认会计原则的应用,并且这些公共部门权责发生制会计的改革正好与20世纪80年代各个国际咨询公司设立“政府咨询部”相一致.政府咨询部越来越多的游说政治家和官僚决策者,并使会计变革公开化.可能看起来很奇怪,会计改革成了政治的边僚,然后,咨询师的活动转向官僚.政府宣布其实施改革后的意图后,咨询师开始为其怎么写作,他们通过竞争性招标争取项目,其咨询怎么写作大部分收费,但他们也提供一些不收费的怎么写作,注入组成财务部会计咨询委员会.委员会作为一个独立机构,针对公共部门新出现的会计问题想财政部部长和财政部提供建议.委员会囊括了所有六大公司的合伙人.所有合伙人的工作均不收费,但是委员会的工作符合政府和咨询师双方面的利益.委员会发挥了重要的作用并且非常成功,因为他是一个专家能够是他们的投入制度化.有大量证据表明事实权责发生制会计改革中广泛应用了咨询师.例如,咨询师与财政部接触,倡导事实权责发生制,我不知道我们雇佣了多少咨询师,但是他们发挥了恰当的作用.在本案例中,尽管也可以考察新南威尔士在公共部门中采用权责发生制会计决定的许多其他方面,但上述提供的信息主要说明大型咨询公司的作用.

(二)Sapporo 的案例

Sspporo市是北海道郡的首府,位于日本北部,处于日本最大的郡,2004年人口约180多万人.在日本,用用80万人以上人口的城市是法定城市,享用与郡类似的自治权利.因此,在北海道,北海道,北海道政府与Sapporo市拥有同样的自治权利、类似的预算和人力资源.在1997年以前,主要的跨国公司对公共部门会计没有兴趣.在日本,当时地方政府趁机部门依靠内部雇佣的“审计委员”,委员们多数不是会计专业人士.但是在1996年后许多地方政府被查出会计欺诈案件之后,这一局面发生了很大转变,在这些欺诈案件发生以后,郡和法定市被迫弃用外部审计时发挥作用,大部分的外部会计专业审计.这些审计师也对引入私人部门会计方法和理念感兴趣,跨级公司一个重要的新兴市场和新兴领域开始穿线.在1996年6月,Sapporo市长决定引入“私人部门类型的会计方法”.在作出这个决定之前,Sapporo市在这1998年设立了城市管理论坛,论坛包括普通市民,大学教授,公司经理和职业会计师.在这当中,“的决定似乎成了我们的市场决心迅速引入私人部门会计方法的主要因素”.除了这些,重要的是“Sapporo市的市民和官员与日本的其他地区相比,更有接受新实务的意识”在这些变化之后,1996年6月市政府启动公共部门跨级制度研究项目,由于在Usuki市的案例中,Tohmatsu审计公司Osaka办公司发挥了重要作用,所以研究组购写其咨询怎么写作,经过一系列的努力,在1991年1月编成了日本法定市的首份资产负债表,2001年3月,还编制了合并的资产负债表,这是日本主要地方政府编制的第一份合并财务报告.

通过以上案例表明,政府会计基础的权责发生制已经在全球范围内相继展开,已经有16个国家在政府级别或者政府层面实行修正的权责发生制或者政府部门会计中运用了权责发生制.还有一些国家在准备进行中,可知,我国在向世界走入的同时,也应该让世界了解我们.实行权责发生制也势在必行. 二、我国实行权责发生制的必要性和可行性

我国实行会计改革的必要性在于政府会计改革是我国政治经济体制的改革的必走之路.伴随着我国政治经济体制改革的深化,政府职能的转换将进一步加快,这样会对政府会计信息提出更高更多方面的要求.而我国现行政府采用的是收付实现制,而所谓的收付实现制会计制度不利于对受托责任的评价,也不利于准确的揭示政府的财务状况,更不利于的是全面的评价管理者的工作绩效.此外,进行政府会计权责发生制改革可以有效的提高政府财政收支的透明度,可以有效的强化社会对政府的监督机制,有利于政府绩效评价体制的变革.

我国政府权责发生制改革的可行性在于：学术界关于政府会计改革的研究提供了理论依据,收付实现制的不足和权责发生制所表现的优越性的对比等等是我国政府会计权责发生制改革可行的内部支持.此外,国际上也存在着成功的经验可以借鉴,前面也提到了两个案例.此外从20世纪80年代末,新西兰率先对政府会计进行改革,将权责发生制全面引入到政府会计中来,包括新西兰、澳大利亚、英国、美国、加拿大、等国开始一定程度上开始对政府会计进行改革,不同程度的引入权责发生制,渐渐地摒弃首付是限制.这些都为我国政府会计引入权责发生制提供了有益的经验借鉴.

我国现行跨级体系存在的问题.政府会计的核算内容无法反映政府财政管理工作的全貌.资产方面：我国现行的财政总预算会计只对,银行存款等流动性资产进行核算,大量财政资金形成的投资和固定资产没有纳入核算范围.负债方面：现行财政总预算会计以实际收付作为确认收入和支出的依据,而政府欠发工资、社会保证基金缺口、政府发行的中、长期国债的等在现行总预算会计报表体系下不能表现出来.权益方面：政府对公共基础设施的投入、对国有企业投资、参股等仅反映为当年的财政支出,相关资产和投资权益在政府会计中不能具体的确认、计量和披露.这样的核算方式不利于对国有资产进行管理,长此以往的结果是：国有资产的“亏空”.

推进我国政府权责发生制改革的政策与建议.根据我国国情的具体情况,可知进行政府跨级基础权责发生制改革是必要且可行的.而要推行政府会计的改革,应该考虑到以下方面：短期内避免完全摒弃收付实现制,可以采用修正的权责发生制.基于现制的我国国情,实行权责发生制还需要很多条件,主要是成本,因此完全的实行权责发生制绝对是不可能的问题.从国外经验看,在引入权责发生制后就完全摒弃了收付实现制的国家是极少数的,大多数国家所用的就是采用权责发生制的修正模式.譬如美国、丹麦、法国对于雇员养老金收益、公债利息及第三国家的贷款或担保等特定会计事项采用权责发生发生制.相反的是对于其他事项则采用收付实现制会计制度.区分资本性支出和经营性支出.目前收付实现制与权责发生制都存在各种各样的问题,都还不健全,因此这样的情况下,作为优先准备的条件,经营性支出和资本性支出加以区分作为先提条件,这样做的目的是可以基本上保证政府部门的期间成本,考核的依据不至于与实际情况相差较大.有效克服改革的障碍.基于改革他本身所固有的定义与属性,因此改革过程中,我们必然会受到一些负面因素的影响,甚至受到很大的阻力与障碍.鉴于这些就要求与其有关的部门懂得有预防想法和意识,有措施,妥善处理,积极应对,和调整各部门、各单位的各种利益,对他们来讲,也最好做到对改革有充分切具体的认识,了解趋势,自觉服从大局发展.开展其他配套改革.不管是哪一个国家,政府会计改革都会是一项复杂的、多方面的、但是系统的工程.它会涉及到我们所生活的社会经济的各个层面,对于我们中国也不例外.权责发生制涉及到会计制度的变革,还与会计基础、组织机构和人员技术等密切相关.因此,在改革的发展道路中,我们就需要提供一系列与之相匹配的程序.相比于收付实现制在职业判断上的要求,权责发生制更高,因此会更需要高品质的高内涵的的会计人员,与发达先进的技术做后盾.除了这些以外,还要求成本会计制度的修订,会计政策的选择的规范制定,审计机制的完善与发展,计算机软件编程的开发和利用和语气对应人员的培训等诸多方面的协力合作.

总之,随着各国相继的引入公共管理的权责发生制,各种改革带来的争论也在继续上演,权责发生制在政府会计制度的领域中能走多远,会带来真正的好处还是坏处还不能给出一个明确的答案,各个国家的不断改革不断革新将带给我们一个明确的结果,但我相信一点就是适应不同的需求,不管是权责发生制还是首付是限制我们都不应该彻底的摒除,而是视情况的发展,最大化的利用他们的优势,两种制度的真谛才真正被我们所参透.