社会权的实现机制

作者简介： 王家骏（1990―）,男,汉族,河南许昌人,硕士研究生,单位： 中南财经政法大学法学院经济法法学专业,研究方向： 商法、社会法.

摘 要： 我国在宪法中对公民享有的社会权作了较为全面的规定,体现出了对于公民社会权的尊重和维护.但是,从当前的立法现状来看,整体意义上的社会权并没有被法律所承认,公民难以在自身的生活遇到困难的时候要求国提供帮助和保护,其实现机制尚未构建,社会权本身难以被运用到实践中.针对于此,应当从阻碍我国社会权实现的因素入手,探讨我国社会权出现的独特背景和特殊现实,分析问题的根源,在尊重客观实际的基础上,以政策影响、宪法要求、权力的平衡等方面为突破,探寻我国社会权实现机制.

关 键 词 ： 社会权 实现机制 政策影响 积极干预

一、问题的提出

社会权又称生存权或受益权,它是指公民从社会获得基本生活条件的权利,主要包括经济权,受教育权和环境权三类.社会权概念有两层含义,一是公民有依法从社会获得其基本生活条件的权利；二是在这些条件不具备的情况下,公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利.[1]与自由权、人身权等权利不同,社会权的实现更依赖于国家的积极作为,这就否定了在公民权利实现过程中的早期的国家绝对不干涉主义.我国在《宪法》中第42―46条明确规定了公民的劳动、教育、社会保障方面的权利,对公民享有的社会权作出了较为全面的规定.并在第8、11、13、16―19、21、26条规定了国家在发展社会权方面的职责.这些权利和职责的规定都是对于公民社会权的尊重和维护的体现.对于我国公民生存条件的保障和改善起到了纲领性的作用.[2]但这些宪法中的规定更侧重于明确上述社会权的第一层意义,而其中第二层意义即公民向国家要求的权利却未能在具体的法律中得以实现.更令人失望的事实是,目前我国的公民在享受的社会保障方面差异颇大,诸多弱势全体难以享受到应有的保障,真正应当为公民所享有的社会权却难以像一般权利那样通过权利主体的主张或诉讼等方式得以实现.由此可知,社会权的实现在我国具有着重要的意义.但这种权利仅仅依靠单方的自觉作为显然难以完整的实现.对于公民在社会生活当中是否能够在自身的生活遇到困难的时候可以要求国家或政府作出一定的行为?或者是在日后随着社会的发展人们发现更多作为普通公民应当享有的基本保障有应当如何保护?仅仅依靠单独的法律是难以全面保护的.虽然宪法在一定程度上对公民的社会权做出了较为全面的保护,但这些权利究竟以什么方式、路径才能为公民所真正掌握,其实现机制究竟为何?则是社会权在我国发展所面临的重要的问题.

二、阻碍社会权实现的因素

(一)社会权发展的本土路径

从历史的角度分析,社会权最初是在资本主义背景下出现并发展的.在初期,西方所崇尚的是严格意义上的自由主义,在此阶段对政府的权力进行了严格的限制,其定位仅仅为“守夜人”的角色.而随着经济水平的不断提高,用人单位规模和力量的不断增大,劳动者乃至所有公民在表面上的自由公平之下均难以真正的保护自己的利益.同时社会当中弱势群体的数量不断增多,普通民众在生活中面临的问题也越来越需要公权力的力量去解决,社会权逐渐开始被学者和执政者所重视.因此综上可知,最初之社会权,其实来自于自由主义之后,社会的发展要求政府主动介入市民社会,提供各种保障的行为.

然而我国之社会主义国家,虽然在基本理念上也将自由公平置之于重要地位,但政府所真正秉持的一直是对于社会当中民众生活的积极介入.从最初的情况来看,虽然普通民众也享受到了对基本生活的某种保障,但严格意义上仅仅是种政策性的安排.而在改革开放之后,一方面这种政府所安排的政策虽然也得以延续或是得到了改革,但是由于市场经济的发展和社会自由程度的提高,原来很多由国家保障的项目逐渐由公民自己负担.另一方面由于长时间的政策性的积极介入,法律在面对公民的社会权的时候,往往天然的认为对公民进行生活上的照顾乃是社会主义国家之本职,这就使社会权应有的主动性遭到了刻意或是非刻意的忽视.

(二)社会权可诉性的缺失

在我国.虽然宪法法律中并没有关于社会权的明确词语,但是在宪法中却已经以教育权、劳动权等对公民所应拥有的社会权利作出了肯定.一方面,这样的方式无疑会对社会权的地位的保障和其在具体法律法规中的实现做好准备,但另一方面也是由于社会权的宪法属性,使得这种权利难以纳 入到诉讼中来.针对宪法中权利的可诉性一直是我国法学界中争议颇多的问题,而法院在此的态度则更为保守.[3]当然并不是说宪法中所规定的权利都难以获得保护,其中能够为具体的法律所吸收融入并加以明确规定的权利依然可以发挥应有的作用.但是我国宪法中所规定的社会权利本身仅仅文章开头所讲的第一层意义,至于能否主动要求获得帮助在具体的法律中却没有涉及,也就没有对应的程序保障,公民无法真正运用宪法中所赋予的权利进行诉讼,其自身利益也就难以实现.

(三)社会权的不确定性

社会权最初的提出就包含相当大的政治性因素,国家究竟应当在何种程度上维护公民的社会权,最开始是政策性的问题,是可以自由衡量的.但当社会权开始纳入到法律的视野中来,这种权利的运用就必须有明确的范围和程度.首先,从权利的程度来看,社会权具有相当大的可变性.在住房、医疗、教育等诸多方面,究竟要达到什么样的程度才能够保障公民的最低生活水平,是难以以固定的标准去衡量的.公民在要求国家提供一定的帮助时,自己的困难程度应当达到什么样标准也很难确定；[4]其次,从权利义务的角度来讲,公民的权利应当同自己的义务相对等.而社会权所真正作用的范围恰恰是那些赋税不多、生活困难的弱势群体,这样的现象就是纳税多的人往往也不存在真正运用社会权的问题,纳税少的人往往是享有这种权利的重点.虽然这些弱势群体从情理上说可以享受到相应的待遇,但是其待遇程度究竟应当限制在什么范围之内?最后,社会权是一个总体的称谓,其中包含了基本生存、医疗、科学艺术、环境等多方面的权利,有些是理所应当的需要国家提供一定的帮助,如日常的饮食、衣物等.而有些权利则属于公民对更高的发展的需求.比如我国目前高校招生仍然实行地域区别政策,这是有很深社会背景和历史影响的,那么普通公民能不能要求国家立即取消这种地域区别,有待探讨. （四）社会权的政策属性

一般意义上来讲,公民基本生存权利的实现多依靠国家对于社会整体政策的考量而制定的相关政策.而如果严格的将社会权纳入到法院的控制范围之内,通过司法手段去要求立法机关或者行政机关去做出一定的行为,则有以司法权干预行政权甚至是立法权之嫌.当然,在我国目前并不承认三权分立的体制,但权力之间的相互制约和冲突的问题在我国依然存在.并且我国公民所享有的在生活中所应有的保障更加依赖于政策的方向和政府的规定.而如果真正的明定社会权之概念,就会出现更多的以该权利进行诉讼的行为,这样就必然会出现法院要求政府为一定帮助行为的情况,法院究竟有没有这种权利,暂且不论,法院如何在政府本身制定政策的权力和公民获得基本社会权利之间寻求平衡,[5]本身就是个难题.若对公民的请求不管不问,必然会损害其应有的社会权,但是如果尽依其提出的要求,有时政府合理的必要的政策就会受到影响.更为棘手的是,行政机关也不愿意看到自己的权力受到司法力量的限制和干涉,对这种权力本身存在和可诉性都产生较大的抵制.[6]

三、社会权实现的应然道路

(一)从国家职责到国家义务的转换

社会权最为根本的作用仍是公民要求国家做出一定的行为,对于公民生存基本条件的保障,使公民能够享有生存的基本尊严,实为积极权利.我国长时间以来一直通过政治纲领重视对国家的积极行为――及国家职责,公民的社会权并无凸显的余地,在改革开放之后则逐渐开始对公民权利的倾斜,却又忽略了对于职责的全面履行.在宪法当中,对于国家在社会生活方面的表述并没有依照权利义务的关系对等提出,而仅仅是将这种应当的作为一种国家的职责.所谓职责,更倾向于行政属性,如果职责未有履行则属于国家或政府方面的失职,在宪法高度抽象的概念之下,政府应当提供的帮助范围界限怎样确定,即使确定了那么这些帮助的程度标准何在.这些都是职责难以运用到诉讼的领域中的理由.而真正可以起到为公民所掌握和运用的,则应当是权利相对应的义务.如果以公民的社会权的角度去保证这种对公民生存的维护,而没有国家的义务作为保障,就会使得公民第这种权利的运用处于一个不确定的状态.[7]在此,建议在法律中对国家对公民的社会基本生活有保障的义务加以纲领性的规定,并在具体法律法规中对此种义务予以具体的明确,从义务的角度规定国家或政府对公民所应当提供的社会保障进行详细的列举,从而使在国家做出具体行为乃至具体的司法裁判中得以运用这些法律中的规定.

(二)社会权可诉性的构建――宪法解释与司法解释

徒法不足以自行.社会权的宪法属性使得其具有超乎寻常的地位,但空白的具体制度的设计也使人感到有难以实践的困难.究其原因,除了上述无对应义务的存在之外,其可诉性也是其难以为常人所用的原因之一.从诉讼的角度去分析,任何权利想要得到司法上的承认和获得国家强制力的保护,这种权利必须具备几个要件,第一,这种权利必须是具体的,第二,这种权利有对应的诉讼程序去保护,第三,这种权利的诉讼结果是可以实现的.而现实的情况就是当前的社会权还没有完整的纳入到具体的法律中来,公民难以在具体的法律中找到向国家或者政府要求帮助的明文规定,也就没有具体的法律程序来保障这种权利得以实现.即使法院突破之间的屏障,运用宪法做出相应的裁判,但是这种裁判结果由于关系到整个国家的政策,甚至会出现对于抽象行政行为做出裁判的情况（如上文所指出的高考的地域歧视,法院即使判决也难以实现）.对于这种情况,就要限定社会权对应的审理和裁判范围,其具体途径有两个方面.一方面,可以对于宪法中所提及的公民所应当享有的权利从宪法解释的角度予以具体化.宪法之根本性无疑是保证公民权利得以实现的根本方式,但是其本身所具有的的高度概括性和抽象性也使得运用难以实现.宪法的具体化就是其中权利得以实现的途径,在此,可以人大常委会所拥有的宪法解释权为路径,通过对宪法进行解释,逐步在整体上明确社会权本身的范围,对宪法中社会权的可诉性等做出相应的解释,在宪法意义上确立社会权的存在和具体含义.另一方面,可以借鉴之前有关人格权、姓名权等宪法中基本权利的裁判方式,通过法院在具体案件中对法律结合宪法进行解释,在出现需要相关社会权利而有没有法律具体规定的情况下,法院可以个案为契机,通过宪法订立的背景、理念、国家政策等多方面考量,对宪法和法律做出合理的解释.再通过个案的积累,完善宪法和法律中社会权的可诉性框架.

(三)社会权的司法裁判衡量

社会权本身是个具有不确定因素的权利,但其实也正是这种不确定性赋予了具体司法实践中法官较大的自由,使法官根据具体情况作出合理的判断,保证在有区别的前提下实现基本的公平,使社会权发挥其独特的作用.而在其适用方面,如何对这种自由的裁量定立合理的标准才是关键.首先,对于关乎于生存基本问题的社会权利,如生活的最低保障等,是相对容易以物质财富来衡量的,这种情况下,应当由法官根据当时当地维持基本生活的最低标准予以确定,并且这种确立的程度不能仅仅限制在普通的保持温饱的水平,更要了解公民个人的具体家庭、工作情况,其次,对于宪法中有所提及,但实际上并未关系到生存基本问题的权利.如教育、福利、医疗、卫生等,实际上随着社会的发展,与普通民众是否以在维护基本尊严的问题上生存下去有密切关系.针对于此,法官就需要从社会普通标准去评价公民获得这些帮助是否关乎于其在社会中得到相应的尊严,并考虑这些问题是否会给社会整体其带来较大的福利,如在教育方面,义务教育虽然已经普及,但是高等教育方面也关系到公民日后的发展和社会整体的利益,并会为国家对其个人在日后提供的帮助义务减轻许多,因此在此点上如有必要,应当对义务教育的后续教育提供应有的帮助.最后,对与社会生活息息相关,同基本生存或基本尊严有必然联系的,却能够通过权利主体自己的努力或其他手段得以实现的方面,虽然似乎需要国家的帮助,但是不能使这种帮助转换为公民对此的过分依赖,就需要法院对实现这种水平的方式、成本做出一定的考量,判断其是否需要国家力量的帮助,并保证这种帮助有利于督促个人对自身生活状况的改变和努力. （四）社会权与政策之间的平衡――立法机关的参与

社会权与国家政策息息相关.如何使这两者达到平衡而又确保社会权的实现,是社会权能够顺利实现的必要条件.行政机关所抵制的是司法力量对其本身权力或领域的侵犯和限制.而这种抵制最深层次的原因则是有关于保障公民基本生活的政策制定本身就是一个相当复杂的工程,其中不仅要涉及到政府本身的财政、税收、社保政策等,更会对用人单位造成较大的影响.同时不同时间,不同地域的条件下,对公民社会权保障程度也需要精确的计算和总体的考量.

当然,不论是西方国家所普遍秉持的纳税人理念还是我们所坚持的人民是国家的主人这一根本思想,都为公民获得国家的帮助和保障.而在这种必然要求和现实矛盾之间,又包含了司法与行政权力的冲突.要解决这种冲突,达到平衡,最好的方式无疑是第三种角色的引入――立法机关.行政机关所惧怕的是司法权力的“过分”、“不合理”干预,而要使这种干预限定在合理的范围之内,立法机关则可以通过立法的方式对其进行协调控制.首先,针对社会权的承认和引入,立法机关可以在法律法规中明确公民所应享有的权利和应有的限度.对于那些关于与公民基本生活方面的问题,立法机关可以从具体的法律、法规的制定入手,针对本地区的具体情况.规定公民可以要求的基本保障的范围和程度,明确政府应当提供的帮助的限度；其次,对法院的权限而言,可以从立法或解释方面,赋予司法机关对行政力量的约束权力,使其在具体范围内可以对行政机关的行为进行监督和修正,同时也要对法院的权限做出相应的限定,保证其不干涉本属于政府的空间；最后,对于行政机关的权限而言,可友地方或的立法机关针对整体和局部的差异,赋予行政机关绝对自由的权限范围,保证行政机关能够顺利实施社会政策. （作者单位：中南财经政法大学法学院）