社会稳定风险“预审”

“民意反弹”就是稳定的风险

2011年5月11日,余姚市武胜门路,72岁的李荣拧紧了自家的水龙头：“听说水价要涨了?”确如其所料,整个余姚市城区居民生活用自来水的将在20天后上调.

事实上,此次提价已是暂缓3个月的结果.暂缓原因,则来自李荣所不熟知的当地“重大事项信访维稳风险评估”――这个对是否提高水价的稳定风险评估,进行了将近两个月.

除了耗时长,评估程序也可谓繁琐,在余姚市发改局一位副局长亲自带队走访街道社区后,包括发改局、水利局、建设局多个单位又聚在一起论证调价是否可行,之后又两次召集10多名居民代表座谈和听证.

最终,决定“暂缓”.

“其实我们测算过提价之后,每户年增支不过80多元,但当时考虑到物价正普遍上涨,低收入居民可能会有强烈反弹”.而在余姚市委维稳办的同志看来,“民意反弹”就是维稳的风险.

在最终形成的评估报告中,不单反映可能风险,也将风险防范措施逐一列出.如加大困难居民补贴优惠力度,引导企业加强节水技改,加快建设其他水厂等.

作为宁波市的试点单位,余姚市（县级市）社会稳定风险评估工作始于2008年年中.在低调试行一年半后,在整个宁波市推开.评估范围也由原来风险多发的重大工程扩展到重大决策和重大活动等.

何为重大事项社会稳定风险评估?市信访局负责人说：“就是对重大事项决策实施过程中,可能出现的信访矛盾和稳定风险做评估预测,落实化解措施,从源头上来预防和减少不稳定问题的发生.”

据悉,重大事项风险评估机制通过对项目可行性、合法性、合理性、可控性的科学评估,最终作出不实施、暂缓实施、可以实施三种结论,并提出合理建议和措施,在化解矛盾切实推动重大事项顺利实施的同时,切实维护群众合理诉求.按规定,将对存在重大维稳风险的事项实行“一票否决”.一则数据显示,2010年宁波市开展重大事项风险评估264项,经风险评估暂缓或停止的共计13项.

目前,宁波市实现了社会稳定风险评估对重大决策、项目、事项的全覆盖.把企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育、医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、城乡建设、劳动保障、社会管理等列入风险评估的重点领域.

“不出事就是赚到了”

在余姚市,社会稳定风险的评估,说简单点,就是前置审批――发改局在立项的时候把风险评估作为前置条件――凡是政府投资的工程项目,在提供常规报批材料外,还需提供一份详尽的“社会稳定风险评估报告”,否则不予立项.

这被认为实现了由“被动维稳向主动维稳”的转变.在余姚市风险评估办法中,以一到四级划分,一级为“存在重大风险,短期内无法化解”,而被评为一级风险者,将被立即叫停.

“我们确定8000万元以上政府投资项目必须进行重点评估.”余姚市发改局的领导表示,“一定程度上,投资额的大小意味着牵涉利益群体的大小.”项目投资额如果在8000万元之下,则是简易评估.另外,如果政法委或者业主认为有重大维稳风险,那么再单独拎出来重点评估.由此,“发改局成为了维稳的第一关口”.

这个增加了维稳要求的政策,在施行之初自然遭遇了反弹.

“风险评估作为前置条件对项目申报来说,无疑加上了一道审批成本.”余姚市发改局的工作人员告诉记者.当时的背景还在于,历经金融危机震荡之后,地方经济急欲重振,“绿色通道”政策开始施行,重大项目的审批必须限时办结.

与此同时,余姚市又将2010年确定为“项目突破”年,大量工程迅速上马.是要GDP还是要稳定?这无疑给发改局出了道难题.

更让发改局领导苦恼的是,社会稳定风险评估作为审批前置条件,“这在法律上是不是站得住脚的,发改委系统的文件也没有明确规定,企业主完全可以以此反驳”.

多重压力之下,市委、市政府领导出面从中协调.发改局和维稳办等则是跟各个部门算“政治账”,最明显的说服理由就是“盲目实施项目可能导致群体性等”.而群体性所导致的项目纠缠和政治责任,对基层官员来说自然不言而喻.

余姚市委维稳办一官员就举例说,某地拆迁工作事先未进行风险评估,没有预料到群众持续不断地进行,最后偌大的地块拆迁了一半便不得已叫停.“评估就是找出风险并加以化解,工程推进过程也不会再有群众阻挠,不出事其实你就是赚到了.”

最终,“不出事就是赚到了”成了各方官员们可以接受的理由.

民意否决引争议

这样的评估机制在浙江省逐渐成为常态性制度.据悉,经过近几年来的探索实践,尤其是2009年3月《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》出台实施后,浙江省重大事项社会稳定风险评估工作取得了较好的实际效果.

到目前为止,全省11个市和90个县（市、区）均建立了社会稳定风险评估机制；全省共评估重大事项1017项,其中暂缓实施和不予实施的102项,占10%.

除了余姚市的前置审批外,杭州市余杭区的做法是以乡镇和部门为主,谁主管谁负责,维稳办负责组织、协调.舟山市定海区还有意把风险评估机制向其他领域延伸,在防范职务犯罪、干部任用和村级组织换届等工作,以及重大案件等方面都引入风险评估,发挥群众力量,科学决策,防止因各种疏忽埋下隐患.为确保风险评估报告的公正客观,宁波市引入了独立的“第三方”咨询和评估方式.

浙江省政法委副书记、省维稳办主任刘树枝指出：“重大事项社会稳定风险评估,有利于从源头上减少不稳定因素,值得推广.这一做法的关键在于通过社会稳定风险评估,提前预防矛盾,消除隐患,从被动维稳转向主动维稳.另外,这一评估的操作性也比较强,因此取得较好的效果.”

民意在政府决策中的作用越来越重要.不过,随着社会稳定风险评估制度的实施,民意可以否决政府的重大决策,也引发不小的争议.

“没想到民意在县政府的重大决策中起了这么大作用,这在以前是不可想象的.但是也不能将简单的民众意见就直接作为否决项目的依据.”平阳县一位人大代表这样感慨.

据悉,该县曾准备将数百家电镀企业落户到平阳县万全轻工业基地,这一基地涉及两个镇的3个行政村,但规划遭到村民的反对.万全轻工业基地所在乡镇党委、政府组织社会稳定风险评估,评估出3个不稳定因素：污染排放有技术问题、空气污染无法排除、周边群众强烈反对.结论是不宜在此设立电镀园区.在拿到这个评估报告后,县政府及时邀请省、市专家对规划重新论证,结论也是污染无法排除.县政府权衡后,决定取消规划.

消息一出,引起了许多利益受损者的不满.

一些工程项目的业主认为,工程应严格按合同办事,理所当然要在合同规定的期限内进场施工,但因为群众意见不统一,或风险评估通不过要求暂缓或停工,从某种程度上侵犯经营自主权,也影响了合同的严肃性.

对此,平阳县委办的工作人员认为,政府实行风险评估与推进工程建设其实并不矛盾,既是为了更加顺利地进场和生产,又能及时化解矛盾,减少隐患,促进社会稳定.如果进场开工后发生冲突,最终还是延误时间,反而影响工程项目的推进.因此,提前了解民意,可有效防止因决策失误而导致社会不稳定.

在采访中,有人直言不讳：有的“民意”只是少数人的意见,单凭一部分人的意见来左右政府的重大决策,是不是合理,能否真正代表民意,也该商榷.特别是重大项目建设,只要有“钉子户”反对,有关部门以影响稳定为借口,民生工程也就办不成了.

有关人士表示,风险评估机制还需完善,特别是要增强民意收集的科学性,避免成为个别人维护私利的借口.浙江求直律师事务所主任王义认为,社会稳定风险评估制度,体现了政府对民意的尊重,符合现代行政理念.但需要注意的是,尊重民意,不意味着违反法律程序,因为法律本身就是民意的体现,不能将局部民意绝对化,防止以民意对抗法律.

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民意调查类型

在西方社会,民意调查方法是与选举制度、新闻媒体密不可分的,可以追溯到市场研究与模拟两个重要源头.在中国,民意调查方法是与政治体制紧密相连的.古代社会朝廷会派采风官摇着木舌铜铃走村串户,深入百姓家中听取民声民意,并将民声民意汇编成奏文,供统治者或君主参考,作为制订政策的一个依据.

20世纪30年代,盖洛普的“美国民意测验所”对总统选举成功预测,民意调查在西方国家开始兴盛.20世纪80年代,民意调查的需求迅速增加,民意调查研究及机构快速发展.目前,民意调查逐渐被列入各国政府公共决策的议事日程.

民意调查方法有以下几类：

一是按照资料来源方式,分为第一手资料调查方法和第二手资料调查方法.其中,第一手资料调查方法是指通过直接方式或直接经验获取资料的调查方法,包括面对面访谈法、调查法、邮寄访问法、手机调查法、网络调查法等；第二手资料调查方法是指通过间接方式或间接经验获取资料的调查方法,包括资料检索法、德尔菲专家法、专家访谈法等.

二是按照调查方法性质,分为定性调查方法与定量调查方法.其中,定性调查方法是指从定性的角度,对所研究的对象进行科学抽象、理论分析、概念认识等,而不对研究对象进行量的测定,包括焦点团体座谈会、深度访问、观察法等.定量调查方法是指对一定数量的有代表性的样本,进行封闭式（结构性的）问卷访问,然后对调查的数据进行计算机的录入、整理和分析,并撰写报告的方法,包括抽样调查、试验法、普查等.

三是按照调查方式性质,分为面对面调查方法和远距离调查方法.其中,面对面调查是指通过与调查对象进行直接的、近距离接触的调查方法,包括入户访谈法、定点拦截法、参与观察法；远距离调查方法是指通过与调查对象进行间接的,较远距离接触的调查方法,包括访问法、网络调查法、手机调查法等.

（查向丽）