网站原创摘 要：开发区对国家和地区经济发展有着重要的促进作用,而我国不同类型开发区的趋同一定程度上影响了其预期政策目标.在研究国家级经开区和高新区趋同现象的基础上,本文分析导致趋同的经济原因并从财政政策和税收政策的角度作出相应的政策建议.
关 键 词 ：开发区；趋同；财政政策；税收政策
中图分类号：F812.0 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.12.83 文章编号：1672-3309（2013）12-188-02
一、引言
我国自改革开放以来大力兴建以经济技术开发区和高新技术产业开发区为代表的各类开发区,为促进全国和地区经济发展发挥了重大作用.然而,在这两类开发区的发展过程中,本应各具特色的发展模式却逐渐呈现趋同的倾向,与国家的建设初衷出现较大偏离.本文期望从经济政策的视角分析经开区与高新区同质化的原因,并提出有效的政策建议.
二、发展与现状
1979年底,我国政府决定建立深圳、珠海、汕头和厦门4个经济特区,实行类似于出口加工区的有关政策.1984年春,国务院召开会议讨论进一步开放大连、秦皇岛、天津等14个沿海城市,并决定在这些城市建立17个经开区,实施经济特区的某些政策.到2012年12月为止,经国务院批准的国家级经开区共131个.1988年5月,国务院在中关村“电子一条街”的基础上批准建立了中国第一个国家级高新区――北京新技术产业开发试验区,并给予18条优惠政策.同年8月,国家高新技术产业发展计划“火炬计划”开始实施,创办高新区被明确列入火炬计划的重要内容.至2012年,我国共设立国家级高新区105个.
我国建立经开区的主要任务是：引进、吸收先进技术和现代管理经验；扩大出口贸易,增加外汇收入,积累建设资金；开发国内紧缺产品,满足全国生产建设需要；及时掌握和传播经济技术信息；培养各方面人才,以适应进一步对外开放工作的需要.根据国家科委“国家高新区管理暂行办法”（国科发明字061号）,高新区的主要任务是促进高新技术与其他生产要素的优化组合,创办高新技术企业,运用高新技术改造传统产业,加速引进技术的消化、吸收和创新,推进高新技术成果的商品化、产业化、国际化.
我国开发区的经济一直保持高速增长态势,它们广泛分布于全国各个地区,吸引外资、发展工业、增加就业、扩大出口,在区域经济发展中发挥辐射和带动作用,不仅使得一大批企业在有关地区迅速崛起,还带动了国家和地区经济的全面发展,对我国经济的快速发展起到了支撑作用.以2009年为例,我国国家级经开区的工业生产总值、工业增加值、税收收入和出口总额分别占当年全国总量的7.34%、9.23%、5.28%和15.60%；国家级高新区的同类经济指标达到全国总量的8.75%、11.40%、6.72%和16.70%.可见,开发区不仅是中国经济发展中的重要组成部分,而且已经成为最具活力的经济增长点和拉动经济增长的重要力量.
但是,在两类开发区的发展过程中却逐渐呈现出一种趋同性：经开区在大力发展现代工业的同时,也积极致力于高新技术产业发展；而部分高新区由于基础较差,其发展并未体现出高新技术产业的鲜明特征,产业发展上亦在积极选择出口导向,很大程度上偏离其政策目标,出现了明显的向经开区的功能偏移.我国国家级经开区2009年拥有高新技术企业3025家,高新技术企业出口额和工业总产值分别为1279亿美元和23626亿元,占全区68.3%和46.1%；而国家级高新区内高新技术企业虽然达到11431家,可其出口额和工业总产值为987亿美元和27819亿元,仅占全区49.2%和45.5%,全面低于经开区的同类比重.
高新区的目标在于促进本土高新技术的产业化,但近年来大批高新区如同经开区一样将目光投向外商投资企业,忽视了其对于技术创新的促进作用.2010年,我国国家级高新区营业总收入中,产品销售收入占79.0%,商品销售收入占8.1%,而技术性收入仅占7.6%,为7373.2亿元.技工贸收入结构显示了高新区企业仍是以产品生产为主,科技创新的收入所占份额较低.而在技术性收入中,企业技术转让收入192.0亿元,技术承包收入1209.3亿元,技术咨询和怎么写作收入3767.3亿元,技术委托收入429.7亿元,分别占技术性收入总额的2.6%、16.4%、51.1%和5.8%.技术承包和技术委托的收入比重较低,说明了企业技术开发能力的不足.
三、政策分析
(一)财政政策
无论是对经开区还是高新区,国家都提供了大量财政优惠政策,但主要集中在财政收入留用和融资贴息方面.首批设立的国家级经开区在财政上享受了两个“五年期全额返还”和一个“三年期递减返还”,第二批设立的国家级经开区享受了一个“五年期全额返还”和一个“三年期递减返还”,除了财政收入留用政策,国家还在建设初期向各经开区提供了部分为期15年的贴息贷款.2000年以后,国家虽然没有继续出台财政收入留用政策,但对西部经开区基础建设所需资金提供了10年的贴息贷款.对于1991年设立的26个高新区,国家规定在不影响上缴财政部分的情况下,经当地人民政府批准,高新区内高新技术企业所缴各项税款,以1990年为基数,新增部分五年内全部返还高新区,用于高新区的建设.这些财政政策,虽然有力地促进了开发区的初始建设,但却忽视了对开发区企业的后期扶持,使得政府在开发区初始建设完成后缺乏有力的政策工具引导其发展方向.
经开区企业多为较成熟的大中型外资企业,拉动地区经济增长的主要手段在于加大产品出口量,政府的财政扶持手段多体现在提供硬件基础上.而高新区一个重要的特点是创新型的高科技小微企业众多,对他们而言,如何度过危险的创业阶段进入快速成长期是一个不可避免的问题.适当的政府采购不仅可以提高财政支出效率,而且可以通过对采购品种、规模和供应商的选择,优化经济结构,促进相关产业的发展.高新技术产品被市场认可是一个相对缓慢的过程,而政府采购通过对高新技术产品使用的示范作用,可以有效加快市场对该产品的认可速度,从而拉动高新技术企业成长,同时也可以缓解创业者在成长初期的财务危机. （二）税收政策
为吸引外商投资企业入驻经开区,和地方政府出台了一系列税收优惠政策,主要包括较低的所得税率、免征规定期间的地方所得税、免征出口关税、再投资退税以及对高新技术企业的税收减免等.对高新区内的高新技术企业,主要税收优惠政策包括较低的所得税税率、减免部分所得税和出口环节关税以及免征固定资产投资方向调节税等.2008年1月1日起,根据新的企业所得税法,外资企业和内资企业的所得税率统一调整为25%,为内外资企业公平竞争营造了外部环境.2012年11月9日公布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第628号）废止了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》.法规的不断变化使得经开区和高新区的税收政策逐渐集中于对区内高新技术企业采取类似的优惠政策,这也在一定程度上导致了两类开发区的趋同现象.
世界上很多国家的科技园区并没有国内高新区如此优惠的税收政策,相反,一些发达国家的科技园区土地甚至比园区外要高.在我国大量科技成果得不到有效利用的背景下,采取税收优惠政策来吸引高科技要素进入高新区是明智的决策,但这种税收优惠大多只是围绕着企业产品所带来的收益,而忽视了技术创新的过程.高新技术产业的特点是“高投入、高风险、高收益”,高新区的税收优惠政策不能拘泥于一般开发区的税收减免,而应具体到高新技术企业的研发阶段,降低其研发风险.
四、结语
我国的开发区政策取得了巨大的成果,但也存在一定程度的政策失效,特别是经开区与高新区的严重趋同,混淆了两类开发区预期的政策目标.为推动产业结构升级,提高核心产业竞争力,必然要求对开发区的政策进行调整.本文在分析开发区趋同现象的基础上,具体对比了经开区与高新区的目标定位、财政政策和税收政策,提出各地应根据自身智力集聚状况,对经开区和高新区进行适当的合并与强化,实现政策资源的有效配置；在收入返还和融资贴息等财政政策的基础上,通过政府采购提升高新区对自主创新的推动引导作用；细化开发区的税收优惠政策,降低高新技术的研发风险.