提高财政透明度应循序渐进

【摘 要 】财政透明度近年来已成为全社会关注的热点问题之一,但目前我国全面公开财政收支信息存在着相关法规不配套、行政管理基本制度与财政信息全盘公开存在较大矛盾、公众对财政公开思想认识过于混乱以及财政信息质量欠佳等方面的困难.因此,我国应在逐步创造条件的基础上循序渐进提高财政透明度.

【关 键 词 】财政信息 公开 循序渐进

财政透明度近年来已成为全社会关注的热点问题之一,提高财政透明度的呼声是深化行政管理体制改革和市场经济发展的必然结果.财政透明度事实上已经有所提高,现在要解决的问题是如何加快提高步伐.财政透明涉及三个方面,即财政制度、财政决策过程、财政数据的公开.从现实情况看,提高财政透明度迫切需要讨论研究的问题有五方面:一是财政信息公开化的范围.是向全社会每个成员公开,还是在国家机构内部公开,抑或是向一部分社会群体公开二是公开到什么程度.是把各级财政的所有信息无一遗漏地公开,还是有保留的公开如果有保留,保留什么类别的信息三是如何掌握公开的时间.是实时公开,还是滞后公开如果滞后公开,时滞多少四是选择何种公开方式.是会议解说,还是通过媒体公布,或是印发成册发放给纳税人五是由谁负责组织公开信息.是预算管理部门还是监督部门

当前不少人强烈要求公开财政收支,要让所有公民知道每一笔财政资金的去向、所有财政政策的制定过程.应该肯定,这种愿望是可以理解的,也有理论依据.但是必须冷静地看到,提高财政透明度绝不仅是一个资金管理问题,而且是一个触及行政管理模式变革和国家权力实现方式转变的大问题.因此,研究如何提高财政透明度必须考虑到两方面问题:一是提高财政透明度的外部条件状况,二是提高财政透明度可能引发什么后果.坦率地说,近年来在讨论财政问题时有一个现象令人费解,即:论点惊人、论据薄弱.比如在财政支出方面,人们纷纷给出了教育应占GDP4%、医疗卫生应占5%等支出标准数据,却没有提交出带有详尽证明过程的报告.这实际上表明在这个体制转变触及公共管理深层次内容的时代里,化的思潮还没有达到论证科学的程度.

全面公开财政制度面临的困境

拙见以为,从条件状况和可能发生的后果两个视角出发分析,目前我国还不宜全面公开财政收支信息,提高财政透明度应循序渐进.具体依据有如下四点:

第一,相关法规不配套.财政信息本质上是国家各项活动的资金表现.换言之,财政收支信息全部细化公示,等于是把国家的所有行为公示社会.如果这样做,首先就要修改《保密法》.因为:《保密法》在明确规定国家各项活动都有保密事项的同时,却没有具体说明究竟那一类活动属保密事项.国务院颁布的保密法实施办法也没有界定清楚什么是保密事项.就广义而言,没有任何一项国家活动不关乎国家利益.这样,所有国家行为的相关信息都存在被恶势力非法使用的可能.由此推论,政府信息都有保密的必要.财政收支,特别是支出,如果全部细化公示,那么从数字上人们就可以推断出所有政府活动的细节.倘如此,《保密法》的权威等于被具体否定了.比如《保密法》明确规定部分科学技术活动要保密,但一般预算科目内科学技术类中的项级科目有“专项科研试制”、“重大科学工程”等内容,这些科目对应的支出一旦公示,等于是把科技的核心内容和进展情况公布于众.这与《保密法》的要求当然是矛盾的.正是受《保密法》的影响,各级政府、各个部门的政务决策和政务活动很多都未公开报道,大量的党政文件和司法文件都被划定了密级.可见,财政收支全盘公示与这种制度特征明显是高度逆反的.换言之,检测如财政信息全部公开,那么,首先就要把所有政务活动和文件公开,否则,就是首尾不一.所以,要真正实现财政信息全部公开化,首先就要修改《保密法》,然后再修改其他专项政务法规.

第二,行政管理基本制度与财政信息全盘公开尚有较大矛盾.行政管理基本制度体现的是公共产品供给决策机制和公共管理领导者产生机制.如果这两方面的化方式直接由公众来决定,那么,财政收支信息自然要全盘公开,因为直接由公众决定的事花多少钱自然要让每一个人知道细节,但检测如这两方面是间接,那么,财政透明度自然要低些,因为重大公共产品供给决策不是由公众直接决定的、公众自然难以判断清楚支出的合理性.当然,这并不是说在采行间接的条件下,财政信息全盘公开没有合理性,而只是说间接背景下财政信息全盘公开需要较多的配套条件.西方国家财政透明度较高,主导性成因就是直接,社会公众的公共产品需求偏好可以通过选举领导人来表达、来落实,同时公共产品供给决策也要经过议会详细论证,而这一过程,也是预算的争论、审批过程,所以财政收支最后一定要向所有公民细化公布.我国行政管理的基本原则是集中制,公众委托人大代表选举领导人,公共产品供给决策由行政管理部门根据法律、法规和人民意愿做出.与之相对应,各级政府和检察院、法院也只向相应的人民代表大会详细报告各项政务计划和具体执行情况.国家预算编制是把这些决策落实在资金配置上,服从于各类国家机构的工作规划和制度要求,因而也只能向人大系统报告详尽的支出安排.换言之,如果我们把间接条件下的决策程序和决策执行全盘公开,那么,财政收支相应就可以全盘公开.然而现实是我国的行政管理体制改革还未走到这一步.检测如这种条件下财政收支向所有人公布到项级,那么,所有国家机构就必须把工作规划全部细化端出,倘如此,就要先对整体管理模式做大的改革.

第三,思想认识过于混乱.当前我国正处于社会福利体系重构期和公共管理模式转变期.此时,社会各界对财政收支高度关注,众说纷纭、言语惊人,主流意见是要求政府提供更多、更好的公共产品并同时减轻税费负担.面对当前的经济形势,这种呼声又达到了新.然而更为值得关注的是,现在对政府支出的合理性几乎没有多少称赞的声音,人们把眼睛全盯在了一些令人瞠目、却又解释不清计算依据的数字上,如公车支出3000亿、公款出国3000亿、官民比世界之最等,并由此得出了政府支出高度失控、结构畸型的结论.直言之,公共福利和公共管理在各国都是争论最多的话题,人们站在各自的立场、从自己的感受出发提出多种不同的观点是常见的事,但问题是做出判断要有相对合理的基本理念做支撑,特别是专业人员的观点更要有合乎逻辑的理论基础做支撑.如果专业人员也是就事论事、凭个人感觉提观点,那么,全社会的思想意识就会处于混乱状态,带有感彩的论点就可能形成公众共识挤压政府做出决策,而这种决策难免会是只顾眼前、不计长远的决策.现在我国突出的问题就是关于财政问题的评论和研究在基本理念上产生了明显逻辑不顺的偏差,而且恰恰又是这种带有偏差的理念一定程度上左右了普通公众的认识.比如很多学者强烈呼吁减税增支,这种观点理论上站不住脚,实践上也行不通,试想,如果一个国家财政能实现收入最小化、支出最大化,岂不是天大的好事.就像一个家庭过日子,钱挣的越来越少,花的却越来越多,那岂不是太幸福、美满了吗放眼世界,各国都是要寻求财政收支平衡,赤字总归是要力争压缩的.就西方国家整体趋势而言,支出的扩张都是伴随着税负(含社会保障缴费)提高的.再比如有人认为政府收入增加是国富民弱,这种观点明显不合理.因为:一方面,政府收入增长是经济增长的结果,也就是公众收入增长的结果.试想如果个人所得不增加,个人所得税收入能增加吗再比如公众收入不增加、消费性支出能增加吗来自商业怎么写作业、住房的税收能增加吗另一方面,政府收入增加是支出增长的前提,而政府支出增加恰恰是在扩大公众的公共产品消费,特别是有益于中、低收入阶层的生活质量提高.这种思想认识与基本理论上的偏差究其根本反映的是高速经济增长带来的财富规模急剧膨胀使人们产生了强烈的快速致富意愿,大家陷入了既不交税又希望得到更多公共怎么写作和私人物品的矛盾百出的思维困境,而此时政府在处理效率和公平关系上恰好还未找到相对平稳的措施体系.进一步说,就是在公共管理模式方面尚未找到妥善的改革模式.可见,当今至为重要的是建立能够被公众至少是学界接受的、客观分析现实的理论.然而现在的问题就在于我国尚不具备这一条件.在此背景下,如果我们公布所有财政信息,那么极有可能出现人们把自己个人利益是否最大化满足作为判断政府收支优劣的唯一标准的情况,从而引起无数种基调不一的争论和指责,这在一定程度上会动摇公众对改革的信心、对公共管理合法性的怀疑.

第四,财政信息质量欠佳.财政透明度完整化必须以财政信息质量优良为前提.如果财政信息不准确、不系统、不连贯,那么,公布所有财政信息就会引起误解.我国是处于改革过程中的国家,尽管公共管理模式和预算管理模式已经发生了实质性重大转变,但财政信息的完整性、准确性、连贯性仍很不足.

首先,政府预算本身就是不完整的.我国的政府收支包括税收、非税收入、全社会保险资金、政府外汇储备和公共部门收益五大类.从理论上讲,所有政府收支都应纳入预算管理,只有这样,政府意志才会被集中统一地落实.然而现实是,社会保险基金和绝大部分公共部门收益脱离预算管理,纳入预算管理的资金被分为一般预算资金、基金预算资金和国有资产收益三类,非预算管理资金占政府总收支的规模近40%,基金预算资金和国有资本收益基本上属于不能统筹安排的地方财力和部门财力.这种格局派生的结果是根本无法说清政府的钱究竟用在了哪一方面,投入重点是什么.比如教育投入,一般预算中要安排,但基金预算中相关支出有多少无从谈清,国有企业投入多少更是说不清,政府的社会保障投入则是更为突出的例证.概言之,预算管理不完整本质上就是政府资金没有依照统一的制度来运作,从而也就使政府资金失去了统一的收支说明基础.

其次,财政统计体系不健全.我国的财政统计存在两个突出问题:一是多种科目设置体系并存,造成统计数据完整性不足.我国政府管理的资金分为一般预算资金、政府性基金、国有资本经营性收益社会保险基金和债务资金五大类.这几类资金有不同的科目设置体系.收入科目体现的是资金来源,支出科目反映的是支出结构.然而问题在于同一支出项目在不同类别资金的科目体系中不仅口径不同,而且有时指标名称也不同,这使得人们很难汇总计算各项支出的总体情况,更难以统计出各类支出中各个分项的支出总额.二是我国现行的财政统计基本上是年度财政资金统计,反映的是当年收支状况,至于政府资产究竟有多少,根本没有相对完整的资产统计.近年来虽然我国进行了行政事业单位资产核查,但所得出的数据主要反映的是经常性支出形成的资产,并未覆盖所有政府资金支出形成的资产.我国政府支出的特点是资本性支出比重较高,比如基金支出和债务支出形成了大量资产.同时,行政事业单位资产收益究竟如何核算、统计也尚需解决,大量行政事业资产收益脱离预算管理.正是由于上述情况的存在,在政府支出合理性问题上,人们的争议异常激烈,往往在数字统计口径不统一的前提下相互指责.可见,在这种条件下如果把财政信息全盘公开,那么,情绪化的猜测和指责难免扩大化.

逐步创造条件,循序渐进提高财政透明度

显然,财政支出全盘透明是有条件的,如果条件欠缺,硬要全盘透明,那么,结果可能是引起与财政透明目标背反的社会后果.当然,这绝不是说我国不应该提高财政透明度,而是说要在逐步创造条件的基础上循序渐进提高财政透明度.为此,可考虑研究解决如下几方面问题:

第一,加大宣传力度、引导全社会树立务实的财政观.提高财政透明度势必引发社会各界热议政府收支.从世界各国经验看,能否使人们树立务实的财政观,是公布财政信息后不致引起公众强烈抨击政府的前提.换言之,公布财政信息本身不是大问题,重要的是人们能否正确理解财政信息.现在部分公众的财政观有两大偏差:一是政府收入越少越好、政府支出越多越好,二是政府要花好每一分钱.如果让这两种偏差导致公众对财政信息的非议,那么,无论政府怎样倾力调整支出结构、强化财政支出管理都不会受到好评.因为没有哪一个国家能做到收入最小化、支出最大化、每一分钱都用在刀刃上.事实上,不仅政府做不到,企业和个人的收支也达不到这种境地.所以,要提高财政透明度,首先应该向全社会不厌其烦地讲明高福利势必连带高税收、政府支出不可能每一分钱都达到边际效益最大化,政府要为公众提供范围宽、质量高的公共怎么写作却不增加税负是不可能的,支出效益最大化只能是渐进而不是绝对.只有公众接受了这种财政观,逐步全盘公布财政信息才不致引起非议.我们一定要注意到审计风暴虽然推动了廉政建设,但也发生了公众只看到政府支出中的问题却忽略了主流向好,从而引发了怀疑政府主体功能这样一种不利于改革和稳定的现象.因此,有必要强调,处理财政透明度问题,千万不能低估理念的作用,要认识到政府收支绩效评论是一件主观性很强的事情,而理念恰恰是左右主观性的基本因素.

第二,可全盘公开财政制度.目前我国已经公布了大量的财政制度,受到了社会公众的普遍赞许,也方便了企业和个人的投资决策.然而应当承认,现在各级政府仍有一些涉及财政决策程序和运行状况的财政制度来向社会公布.要提高财政透明度,特别是要增加财政数据公布数量,不公布制度是无法使人正确认识数据反映的政策倾向和决策机理的.从另一角度看,财政政策和财政管理合理性至为突出的表现是财政制度,公布这些制度就等于说明了为什么收支是这样一种状况而不是另一种状况.举例而言,现在人们总是说财政管理进步不大,关键原因就是我们还没有向社会全盘公布有关的制度安排.

第三,完善收支预算论证.提高财政透明度而又不会使人们误解政府意志,关键的问题是公布出来的制度和数据能让公众承认政府决策是科学、的,而要取得这种效果,不改进预算论证过程几乎是不可能的.2000年之后,我国预算编制的合理化、程度化大大提高,但应当承认,收支预算的准确性和时效性确实还有待提高.这其中主要的原因是我国各级政府预算编制的论证过程粗放性较强,突出表现在论证基本上是由预算单位自己做出,凭借的是经验和主观愿望,把基数加增长和简单因素法作为主要方法.这种预算编制模式与公共预算的性、可预见性和透明性的要求有较大距离,极易形成财政支出重点模糊、标准随意和预算失控.为此,我国有必要真正引入预算的专业论证机制.具体说就是在项目预算编制过程中引入专业技术团队详尽论证项目必要性、支出标准、支出结构和支出绩效,同时也要借助专业技术团队论证基本支出中的定员、定额标准.西方国家预算准确度和公众满意度较高,主要原因就是各类支出项目的预算编制是以专业技术团体的中、长期研究成果为支撑点的,无论是政府还是国会议员,所提出的预算建议,都以专业技术团队的研究成果为依据.可见,要提高预算透明度,就应先提高收支预算编制性、科学性.否则,全盘公布收支数据,很难使公众对政府执政能力有一个冷静的判断.

第四,财政支出功能性分类可公布至款级数据.财政支出功能性分类本质上是政府职能的细化列示,年度支出功能性分类状况反映的是当年各级政府的具体行政活动.目前我国财政支出功能性分类分为类、款、项.其中类级反映的是政府职能主要类别支出情况,款级体现的是各大类支出结构.就我国现行的制度框架看,公布款级支出数据基本上也就完整说明了政府所作所为.有必要指出:如果公布一般预算支出中的款级数据,相应也可把基金预算支出中的款级数据公布,以便于公众综合评价政府支出.功能性支出中的项级数据可选择部分公开,全部公开目前条件不成熟.主要原因有两点:一是现行项级数据与经济性分类数据有一定交叉,二是项级科目数量过多,全盘公开反倒可能引起歧义.(作者为财政部财政科学研究所副所长、研究员、博士生导师)