城郊农村生态环境多元主体治理路径探析

摘 要：无论是以市场为中心的产权交易治理模式,还是以政府为中心的治理模式,都很难提供有效的农村生态环境治理制度和措施.农村生态环境的治理并不是在市场与政府间的非此即彼的简单选择,构建一种包含政府、市场和社会的多元主体治理模式十分必要.如何在市场和政府间寻求一个平衡点,实现治理成本和产权划分间的平衡,是解决农村生态环境治理不足的途径之一.

关 键 词 ：农村生态环境；治理主体；多元主体治理模式；制度供给力；互动

中图分类号：F323.22 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0065-03

农村生态环境是在消费使用上具有竞争性而不具有排他性的公共资源,对其使用和保护容易产生外部性和搭便车行为.在保障我国农业生产安全、促进农民增收的同时,要加快探索农村生态环境保护的新路径、新模式,以实现人与自然以及代际间的可持续发展.

一、城郊农村生态环境污染源分析

1.来自农业生产的污染.城市近郊农村生态环境越来越受到关注和重视,它不仅影响着农业生产,也影响着城市居民的生活质量.通过对廊坊市近郊农村生态环境的考察,发现农业生产过程中的污染是造成农村生态环境污染的主要原因之一.城市近郊农村生态环境污染类型虽然具有普遍性,但其主要污染原因并不同于远郊农村.

首先,随着城市外扩带来需求的增长,越来越多的外来人口聚居在城市近郊.这些外来人口从当地租来土地,建大棚栽种蔬菜.通过对廊坊市近郊农村的实地观察和对租用者的随机访问发现,大多数外来农户的土地租约在3-5年,属于土地的临时租用者,他们对土地和周边资源的保护意识不强,只是追求在租约内盈利最大化.对于“购写农膜时都会注意什么问题”的询问,几乎没有租用者考虑过农膜的降解问题,他们只关心农膜的透光度、防雾度等会对生产产生直接影响的因素.而且除了降解问题,农膜回收也很困难,统一处理的不足十分之一,已经成为农地的白色污染.

其次,出于盈利的需要,农民栽种的多为反季节蔬菜,为保证产量,防治病虫害是必须的.从栽种前的大棚内部杀菌到蔬菜成熟、罢园,平均每亩土地需要使用农药总量在5.25公斤左右,而能够被植物吸收利用的不足30%,其余几乎都残留在土地中.由于气候原因,一年只能栽种两季,年平均净收入每亩不足五千元,出于成本与收益间的权衡,虽然知道市场上现有的昂贵但低毒高效的农药对保护农地产能有利,但这种农药并不会成为农户的首选.

最后,虽然农户的租约一般在3-5年,但调查中发现在同一块土地上栽种同种类型蔬菜的年限大多超过五年,由于同品种连作加上不倒茬、不休耕因而导致土壤板结.虽然农家肥有利于保持土壤生产能力,但是见效慢,所以农户在选用农家肥的同时会更多的投入化肥的使用量,以期在最短的时间内见效.农家肥与化肥的使用比例大约在1:3,然而化肥的平均吸收率不足十分之五,残留在土壤中的重金属等化学元素间产生的拮抗作用会影响农作物产量,农户为了增产又会使用化学肥料,这样就进入到一个恶性循环的怪圈中.

2. 来自工业生产的污染.随着城市化和城市经济的发展,城市近郊农村成为工业发展的重要区域,工业废水废气是城市近郊农村生态环境污染源之一.由于地域原因,这些工厂布局分散,进行科学统一管理不便,工业排放的废水废气污染了农村周边的生态环境.据统计,乡镇企业每年有大量污染物未经处理直接排放,其中废水排放量30亿吨,固体废弃物排放量达到3000万吨.同时这些企业并不关心农村的基础设施建设,大吨位卡车的进进出出破坏了农村道路等,导致村民生活环境日益恶化.

除了工业污染外,城郊农村面临的一个新污染源就是城市外扩过程中的建筑残留物污染.因为后续资金不到位和市场需求等原因,城市近郊有些村庄只是进行了拆迁便闲置下来,大量的砖头瓦块堆积在村庄,这些建筑残留物严重影响了村民的生产环境和生活环境.

3.来自生活方面的污染.生活垃圾是城市近郊生态环境的另一个主要污染源.导致城市近郊农村生态环境恶化的生活垃圾一方面来自于农民们自身的生活,另一方面来自于城市的转移.以廊坊市为例,居民生活垃圾排放量逐年增加,并且包装物等化学制品固体垃圾比例逐年上升,生活垃圾处理能力明显不足.考察中发现,城市近郊农村几乎没有生活废水集中收集排放设施,90%的生活污水被直接泼洒在院外的马路上或者屋后田地里.含有洗衣粉等化学制剂的生活污水渗入地下,污染了地下水,影响村民的饮用水质量.

近几年,我国新农村建设取得了一定的成效,但考察中发现农村垃圾回收站或回收池的建设量不足三分之一,一般一个村庄只有一个回收点,这些回收站或池的使用率不足30%,大多数生活固体垃圾仍然堆放在田间地头,夏天恶臭难闻,雨天就顺着雨水流到路上,严重堵塞道路,污染生产环境的同时又进一步污染了村民的生活环境.

二、城郊农村生态环境治理不足的制度经济学分析

1.传统市场为中心治理模式的缺陷.生态环境治理者求助于科斯的产权交易理论,希冀市场这只“看不见的手”可以有效保护人类赖以生存的生态环境.然而,事实证明农村生态环境治理的市场手段并没有产生预期的效果,市场的本质是逐利,以市场为中心的生态环境治理必然走向失灵.

首先,在市场环境下,农民个体不会自主采取行动保护他们的生产和生活环境.在存在竞争的市场上,产品或怎么写作被生产和交易的原因在于其生产者能够从中获得收益,即成本小于收益,然而农村生态环境治理是具有正外部性的行为,其成果能够被所有村民分享.农民是简单的个体,在保护农村生产和生活环境的活动中,自己和他人之间存在替代效应.环境保护产生的正外部性的成果会为居住村庄内的所有居民享受,但是成本却是由实施者自己承担,在成本不能由全社会或者居住领域内的所有居民分担而收益却可以共享的情况下,奥尔森的结论又一次被验证：个体理性导致集体非理性,集体行动困境出现.另一方面他们无法自主的采取措施保护自己生活环境的原因还在于,农民个体的力量对于整个村庄而言是微薄的,影响力不大.其次,科斯的产权理论――“在产权明晰,交易费用为零的情况下,不管权力在最初是如何分配,都会带来有效的资源配置和财富最大化”[2]中包括“产权明晰”和“交易费用为零”两个严厉的检测设,将产权理论应用到农村生态环境治理中必然存在严重的局限性.我国农村分散化经营的特性,使得农村生态环境治理无法在交易成本很低的情况下实现明晰的产权界定,更不要说交易成本为零.因此无法应用市场实现生态环境的有效治理.

集体不作为加上农村生态环境无法有效实现明晰的产权界定,简单的以市场为中心的治理方式不能有效解决农村生态环境保护问题.

2.传统政府为中心治理模式的缺陷.在市场无法有效解决农村生态环境保护问题时,政府回归到治理的中心,然而,以政府为中心的农村生态环境治理模式自然地把其他主体排除在治理体系之外,政府由于有限理性、政策滞后性和寻租等亦被证明无法有效解决这个问题.

首先,我国政府的考核体制决定农村生态环境无法得到有效保护.在我国现行的行政管理体制下,经济增长是上级政府对下级政府的主要考核指标.地方政府将农用耕地征用外租给企业办厂或者卖给开发商建楼获得的收益远远高于农业生产所得,同时,由于农村生态环境保护周期长,收益具有滞后性,结果不易定量分析,所以地方政府对于农村生态环境保护的积极性并不高,有些甚至为了发展经济不惜破坏环境,环境成了发展经济的牺牲品.其次,我国农村生态环境保护缺乏基层政府间和农村村委会间的协调.导致农村生态环境保护工作达不到规模经济效应,收效甚微.最后,政府也无法解决信息不完全问题.“没有准确可靠的信息,机构可能犯各种各样的错误,其中包括主观确定资源负载能力,罚金太高或太低,制裁了合作的牧人或放过了背叛者等.”[3]政府并不是万能的,在信息不对称情况下,政府也无法解决农村生态环境保护的搭便车行为.

无论是以市场为中心的产权交易治理模式,还是以政府为中心的治理模式,都无法提供有效的农村生态环境治理制度和措施.农村生态环境的治理并不是在市场与政府间的非此即彼的简单选择,构建一种包含政府、市场和社会的多元主体治理模式是十分必要的.

三、城郊农村生态环境多元主体治理的制度供给条件

“制度是一个社会的博弈规则,或者更规范的说它们是一些人为设计的型塑人们互动关系的约束.”[4]构建生态环境治理的多元主体互动治理模式能否实现,需要考虑制度供给的动力能否推动现存农村生态环境治理路径的转变：只有当制度供给的动力大于阻力时才能实现农村生态环境治理模式的转变.

农村生态环境保护涉及四个行为主体：政府、农村自治组织、企业和村民.考虑生态环境多元主体治理制度供给必然要考察这四个主体的制度变迁力,即考虑多元主体制度供给的预期收益和预期成本：只有当制度供给的预期收益大于预期成本时,各个主体才有动力去推动制度的变迁,如公式①.

制度供给力等于制度供给预期收益-制度供给预期成本＞0等①

其中制度供给预期成本包含直接成本和放弃该行动所得到的正、负收益,所以：

制度供给力等于制度供给预期收益-（制度供给直接成本+制度供给贴现率）＞0等②

1.政府对农村生态环境治理的制度供给力分析.农村生态环境治理过程中所涉及到的政府包括一级政府、省市级政府和乡镇政府,其制度供给力如公式③.

政府制度供给动力等于N（g）等于F(cg,lg,mg)等于N(cg)+N(lg)+N(mg)等③

其中,g为政府,cg为政府,lg为省市级政府,mg为乡镇政府.

首先,考察政府对农村生态环境治理的制度供给力.农业是我国的基础产业,农村生态环境是农民和城镇居民赖以生存的物质环境和生产资源,农村生态环境的恶化会直接影响我国粮食生产,会对我国的长期发展、综合国力产生深远影响,所以政府极为重视农村生态环境的改善.农村生态环境的改善不仅能够提高政府的社会形象,还能够稳定社会,夯实执政基础.同时保护生态环境也是政府的重要职能之一,所以政府长期以来并且会在以后的发展中不断加大对农村生态环境保护的力度和政策倾斜度.而在农村生态环境治理过程中,政府在农村生态环境治理中投入的金钱和人力成本很少,主要负责生态环境治理规则的建构.因此,由公式②可以得出：政府对于农村生态环境多中心治理制度供给动力N(cg)趋向于无穷大.

其次,考察省市级政府对农村生态环境多元主体治理的制度供给力.根据我国现行的财政税收制度,省市级政府在农村生态环境治理中付出的人力、物力等直接成本较高,同时,农村生态环境治理意味着要调整农村经济发展结构,甚至关停一些利润丰厚但对生态环境破坏较大的企业,会减少本地财税收入,在加重了地方政府负担的同时也影响地方政府的工作绩效.不明显的收益与实实在在的成本之间形成明显的反差,因此,省市级政府对于农村生态环境治理的制度供给力N(lg)并不确定,很多情况下走向消极应对.

最后,考察乡镇政府对农村生态环境治理的制度供给力.乡镇政府是我国基层行政组织,其主要职能在于辅助上级政府完成政策的执行、精神的下达和民意的上传,其决策影响力极低.因此在农村生态环境治理中虽然他们最了解生态环境的具体情况,最清楚哪里需要治理,但不能影响上级决策,其制度供给力主要取决于上级政府的政策供给力.

根据公式③,政府的制度供给动力远远大于０,而省市级政府和地方乡镇政府的供给动力不确定,因此政府能否有效推进生态环境多元主体治理的制度供给,主要还取决于如何调动基层政府的工作积极性.

2.农村自治组织对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析.农村自治组织包括农民自治委员会和农民自发组建的、有组织、有目的的生态环境保护组织.农民自治组织同政府和市场相比具有信息获取更加通畅的优势,对于自己居住地生态环境的保护内在需求力极强,对推进生态环境治理模式转变的积极性很高,他们需要付出的成本主要集中在体力方面,对于资金的付出很少,所以根据公式②,农村自治组织对于农村生态环境多中心治理的制度供给力大于0.

3.企业对农村生态环境多中心治理的制度供给力分析.企业对于农村生态环境多中心治理制度供给预期直接成本包含治理污染的直接费用、减少资源使用量而寻找替代生产要素的成本、由于转变生产要素所需要的技术革新等.企业采取保护环境的贴现率较低而保有现存的开发使用量的贴现率较高,减少自然资源的使用虽然有利于企业形象的提升和企业的长远发展,但是不能满足企业对经济利益最大化的追求.因此,由公式②可知：企业进行多中心治理制度供给的动力小于0,并且有趋向于负无穷的可能.

4. 村民对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析.分析村民对维持自己生存的生产和生活环境治理模式的制度供给力就必须要考虑农民群体特性和他们的耕种经营模式.土地是农民收入的主要甚至唯一来源.在此基础上,农村生态环境改善的直接受益者便是农民自身.农村土壤、水质等生产生活资源的改善,有利于农民生产的顺利开展、生病率减少和生活质量的提高.但调查中也发现农民的环保意识很低,被调查地区仅有34%的农民会主动采取措施保护自己生存的环境.虽然对自己居住的生态环境治理的预期收益较大,但由于预期成本是由居民自己承担,而治理生态环境带来的收益却可以为村民集体共享,所以出于自己利益得失的权衡,他们对生态环境治理的期望虽然大,但具体制度供给的动力却较小.

由以上对四个主体的制度供给动力分析可见,只有政府的生态环境多中心治理的制度供给积极性极强,而地方政府、企业和村民要有的激励政策或者强制性措施才能有效的参与到环境的治理中.

四、实现城郊农村生态环境多元主体治理的建议

如何在市场和政府间寻求一个平衡点,实现治理成本和产权划分间的平衡是当前解决农村生态环境治理不足的途径之一,因此,要构建多元主体互动治理模式,实现市场和政府间的平衡.多元主体互动的特点在于他们在形式上是相互独立的,这样能够实现决策上和执行上的多个中心点,能够分级、分层、分段地处理农村生态环境面临的各种问题.

1.构建适当、有效的激励机制.除了市场和政府治理缺陷外,激励措施的缺乏也是导致治理不足的一个原因.外部强制性和选择性激励都在一定程度上促成环境治理行为,但强制行为往往容易进入一种恶性博弈,所以构建政府、市场和社会多元互动的治理路径需要构建适当、有效的激励机制.政府可以将农村生态环境保护评价指标纳入新农村建设绩效考评体系中,将物质奖励与非物质奖励结合起来,设立生态环境治理专项资金,并根据实际情况逐年调整,激发地方政府,尤其是乡镇政府对农村生态环境治理的积极性；加大对农村生态环境治理行为的财政补贴,运用税收手段、行政手段引导、调节市场,规范企业等环境污染源行为,创造良好的多元主体互动体制.

2.加强政府与市场间横向协作,形成农村生态环境治理的规模经济.农村生态环境具有很强的区域性,治理具有明显地方化倾向,致使成本增加而收效甚微.因此,地方政府要从农村自然和文化发展的角度出发,根据具体生态资源的特征和治理的外部性、成本收益比,在经费使用、治理方法上合作创新,通过组建包含市场、社会和政府的农村生态环境治理机构等方式以减少成本,增大效益,实现生态系统的跨域管理和治理行为的有序进行.同时,减少政府对地方政府及其他生态环境治理主体的管制和控制,调动全社会的积极性,形成生态环境治理的规模经济.要努力填补城市和乡村之间的断裂层,合理规划城市发展路径,不要让农村来承担城市发展的痛苦.

3. 加强农村生态环境治理意识培养和技能培训.政府要建立清晰的环境报告体系和生态环境保护预警机制,并且辅助于一定的执行措施.具体可以根据实际情况,每季度召开一到两次生态环境治理总结和学习大会,及时披露本地区该季度内生态环境治理情况,奖励做出贡献的企业,批评未达标企业,增强企业社会责任感和生态环境治理意识；充分发挥公民间既有的社会资本和异质性资源,增大彼此互动信息量,及时发现生态环境治理过程中的显性问题和隐性危机,防患于未然；建立农村生态环境治理信息沟通平台,利用社会资本实现农村生态环境的有效治理.同时政府要发挥掌舵者作用,依据市场形势,制定适宜的产业政策,引领企业转变生产观念,开发绿色农业,发展绿色经济,从源头上保护生态环境.