财力与事权如何匹配

如何合理划分各级政府间的事权与财权,健全财力与事权相匹配的财税体制,有利于从制度上保证公共财政怎么写作于和谐社会的构建,是当前迫切需要解决的任务.

政府“越位”与“缺位”并存,与地方职责缘何错位?

事权是指各级政府基于自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力.财力是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的能力.当前我国财税体制中事权划分不清、财力与事权不相匹配的表现主要有：

政府事权范围与市场作用范围界定不清.我国政府事权界定存在着一定程度上的“内外不清”问题,市场与政府职能的界定不明确,政府“越位”与“缺位”并存.政府“越位”主要表现为：政府承担了不少应该由市场去做的事情,财政尚未退出盈利性领域,继续实行企业亏损补贴和补贴等.政府职能“缺位”主要表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足.

事权重心偏低,财权与事权不对称.从行政级次上看,事权下移、财权上移,事权配置与各级政府行政和财政能力不适应,较低级次的政府承担着较多的事权.2006年地方政府财政收入占财政总收入的47.2%；财政支出占总支出的75.3%.近年我国省级政府在向上集中资金的过程中,县、乡两级政府仍要提供多种地方公共物品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展,而且县、乡两级政府所要履行的事权,大都刚性强、欠账多,所需支出基数大,无法压缩.

各级政府间事权交叉重叠、责任不清,事权划分实行多重标准,缺乏规范性.1994年分税制改革对与地方的支出范围进行了初步划分,规定地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出.但由于这种划分仍然是粗线条的,除了少数事权如外交、国防等部门主要属于政府外,地方政府拥有的事权几乎全是政府事权的延伸或细化,以致形成各级政府“齐抓共管”的局面.一些按照公共物品属性和行政隶属关系应当是全国性或政府的支出责任,根据属地原则部分转嫁给了地方,致使地方政府财力紧张,政府不得不直接提供或以补助的方式间接参与部分应当由地方承担的事权和支出责任,由此造成了与地方职责错位.

分税制收入划分不规范,地方税体系不完善；转移支付制度不完善.一是税权管理过于集中,不利于地方经济加快发展；二是地方政府缺乏主体税种,财力越来越多地集中在上级政府尤其是财政；三是税收分享比例“一刀切”,具有累退效应,强化了地区间的收入差距,不利于达到缩小地区财力差别、实现资金再分配、促进全社会整体发展的目的.

财力与事权相匹配的契入点：“税费归位”理顺地方分配秩序

我国经济社会发展过程中始终面临着地区发展不平衡、城乡发展不平衡、不同社会阶层收入差距扩大等普遍性问题,集中体现在住房条件、医疗保障、教育机会、就业机会、人均环境等方面,在农村读书难、看病难、行路难等方面尤为突出.健全与事权相匹配的财政体制,必须以基本公共怎么写作均等化为目标,促进和谐社会构建.

正确界定市场与政府的作用范围.要明确政府的作用范围仅限于市场失灵的领域,政府的事权不能“越位”,更不能“缺位”.政府要逐步从生产领域中退出,引导和调控社会资源向制约经济社会协调发展的区域和领域倾斜配置；另一方面,一些应由政府解决的市场失灵问题,如医疗卫生,社会保障、基础教育等,政府应尽快补位.

明确界定各级政府的事权.首先,对各级政府在基本公共怎么写作领域交叉或重叠的事权进行明确细分.当前尤其要对存在问题比较多的教育、医疗、计划生育、社会保障等基本公共怎么写作领域的事权和支出责任进行细分.其次,以法规或法律形式明确规范各级政府事权.再次,地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移.将公共怎么写作的支出重心适当向省和上移,让省级政府在提供公共怎么写作中发挥更大的作用.实践证明,“省管县”模式以及“乡财县管”模式值得推广.最后,要对现阶段各级政府事权划分标准进行统一.在公共财政框架下,应基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权.

规范分税制,使财力与事权相匹配.首先,要确保地方政府享有相对独立的税权,规范的分税制应该按照事权决定财权、财权决定税权的原则；其次,选择地方税主体税种；最后,适当增加新的地方税种.目前相当一部分收费本身就具有税收的性质,比如资源费、排污费等.将一些具有税收性质的收费和基金纳入到税收分配范畴中,通过“税费归位”来理顺地方政府的分配秩序,无论从理论上还是在实践中都是完全必要而且紧迫的,实行“费改税”,将极大地提高地方税的收入规模.

完善转移支付制度.当前要进一步加强政府的宏观调控能力,平衡各地方的经济发展差异,进一步规范和完善我国现行的转移支付制度.（作者分别系财经大学财政学院院长、教授；财经大学财政学院讲师）