城乡居民贫富差异求解

核心提示：强化政府在缩小城乡居民收入差距中的主导作用,最关键的是实现政府职能的根本性转变,由“建设型政府”向“怎么写作型政府”转变.所谓怎么写作型政府,是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和怎么写作的政府.

茶洪旺（北京邮电大学经济管理学院教授、博导）

明崧磊（北京邮电大学经济管理学院硕士研究生

改革开放以来,中国经济高速增长,创造了举世瞩目的奇迹.2010年,中国国内生产总值达到58790亿美元,首超日本,成为世界第二大经济体,但与之相伴的是城乡居民收入差距不断扩大.

统计资料显示：我国城乡居民收入差距指数由1978年的2.37扩大到2011年的3.33,远远超过了国际警戒区间,已成为世界上城乡居民收入差距最大的国家之一.构建社会主义和谐社会,缩小城乡居民收入差距已是当务之急.

强化政府主导作用

考察世界各国城乡居民收入差距的变迁过程,发现那些高度发达的工业化国家也遭遇过同样的难题,但他们都相继成功实现了“城乡居民收入差距扩大→城乡居民收入差距缩小→城乡居民收入相等→城乡居民收入反向扩大”这一历史性转变,城乡协调发展又进一步加速国家现代化进程.

调查发现,美国用了近70年时间,日本用了40多年,韩国用了近20年,就使农民收入达到或超过城市居民收入.即便在市场经济高度发达的其他国家,多年来为缩小城乡居民收入差距,缓和社会矛盾,都在致力于启动政府庞大的公共 开支.

由此可见,在缩小城乡居民收入差距方面,美、日、韩三国都充分发挥了政府主导作用,而且,政府的行为方式在很大程度上决定了城乡居民收入差距缩小或扩大的时间表.

我国是发展中农业人口大国,又是世界上城乡居民收入差距最大的国家之一,缩小城乡居民收入差距,对构建公平、正义、和谐的社会主义国家意义深远.强化政府在缩小城乡居民收入差距中的主导作用,最关键是实现政府职能的根本性转变,由“建设型政府”向“怎么写作型政府”转变.所谓怎么写作型政府,是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和怎么写作的政府.

用法律法规保障政策落实

综观美、日、韩三国,缩小城乡居民收入差距都是通过制定法律法规的形式来实现的,其主要有基本法和专项性行业法规两种形式.基本法,如美国的《农业法》,日本的《农业基本法》,韩国的《农业基本法》,所有的农业政策都必须在基本法的指导下制定.

专项性行业法规,如美、日颁布的“农业法”规定了农业休耕补贴、农产品补贴等制度.通过制定相关法律法规,进一步将经济主体纳入法律法规的界限内,做到经济活动有法可依、违法可究,以提高政府支持“三农”发展政策实施的时效性和持续性.规范化的法律法规创造了稳定可预期的制度环境,同时限制了政府的道德风险行为.

近十几年来,党、国务院十分重视解决“三农”问题,连续9年发布以“三农”为主题的一号文件,并相应出台了一系列惠农政策,如农产品补贴政策、农机具购置补贴政策、农村新农合、新农保等社会保险制度等.我国扶持“三农”的优惠政策还比较完善,问题是政策落实不够和持续性较差.

有鉴于此,我们应当通过法定程序,把和各省区出台的惠农政策和举措上升到法律法规层面,加快推进农村公共财政的立法步伐,完善各级政府落实“三农”优惠政策的政绩考核目标和行政问责制度,为提高政府扶持“三农”政策的稳定性、持续性、时效性提供制度保障.

持续增加对“三农”的投入力度

多年来,发达国家大多持续增加对“三农”的投入：一是持续为农业发展提供优惠的财政、税收和信贷政策；持续为农业基础设施建设、农业科研、农村教育、信息化怎么写作等进行大量直接投入.

如美国政府对农业基础设施的支持非常有力,大型灌溉设施的投资往往是由联邦和州政府承担的.尽管美国在20世纪40年代就完成了农业现代化,但财政对农业的支持一直在增长,由1979年的64.3亿美元增加到1982年的145.5亿美元.

日本也是如此.虽然日本财政收入中来自农业的仅占1%左右,但农业投入占财政支出的比重却在10%以上.到了20世纪90年代,财政对农业的资金援助年增长率更是稳定在13.4%左右.

二是通过优惠政策来增加农民收入,提高农民生活质量.如韩国的“新村运动”是缩小城乡居民收入差距的重要举措,该运动从1970年开始,提倡自强不息,依照自身力量建设新农村,同时政府加大投资力度.

日本2000年出台的《针对山区、半山区地区等的直接支付制度》,对当地农户进行收入补贴,符合要求的农户每年可享受上限为100万日元的补贴,全国补贴规模为每年700亿日元.高额农业补贴政策提高了农民的生产积极性,促进了农民增收致富.

改革开放30多年来,虽然我国政府不断增加对农业、农村发展的投入,但投入力度不仅远远低于发达国家,而且也低于发展中国家财政对农业投入的一般水平.

实践证明,在“三农”发展中,政府财政投入的力度几乎与“三农”问题的有效解决成正比.因此,建议各级决策层要持续增加和省、市（州）财政对“三农”的投入力度,为缩小城乡居民收入差距奠定坚实的基础.

重视农村教育

美、日、韩三国在缩小城乡居民收入差距的过程中,都非常重视农村教育,并通过立法保证农业教育所必需的人力、物力和财力,改革和完善农业教育体系,造就和培养了大批农业技术人才.

日本从明治时代起就制定法令,大力扶助和发展中等农业教育.二战后,日本中等农业教育实业发展相当快,日本的《学校教育法》规定,在初中课程中设置农业、工业、商业、水产、家政等五科,促使农村很多初中都设置了农业科.

美国联邦政府1917年通过的《史密斯—休斯法案》规定,在公立学校中必须开展中等农业职业教育.1997年国会通过的《食物和农业法》规定,联邦农业部要继续发展农业教育,负责培养、管理和使用农科毕业生.由于美国政府持续增加对农民教育的投入力度,促进了农业劳动者素质不断提高. 据有关资料显示：目前美国农民的平均受教育年限已达到12年,日本1975年达到11.2年.而我国农民平均受教育的年限仅7.8年,初中、小学文化程度占70%以上,高中文化的大概占16.8%,就业培训不到20%.

农村教育经费长期投入不足,是我国农业劳动者素质低下的重要因素之一.2009年,我国中小学教育的财政支出为7807.4亿元,占GDP的比重为2.27%,仅相当于美国1949年的水平.国务院发展研究中心的一项调查显示,在农村义务教育的全部投入中,乡镇一级负担高达78%,而县财政负担约9%,省地负担约11%,财政只负担约2%.

有鉴于此,应继续加大财政对农村义务教育支出总量的投入力度,并在提高教育质量上狠下功夫,采取切实有效措施,加快发展包括基础教育、职业技术教育、成人教育以及各种技能培训在内的农村教育,从根本上提高每个农民的长期发展能力.

发展农民专业合作经济组织

虽然美、日、韩三国的农业基本经营制度不太相同,但政府纷纷出台财政、税收、技术等方面的优惠政策,支持发展农民专业合作经济组织,比如农业协同组合（简称农协）、农业合作社等,有效地把农民与市场联系起来,切实保护农民利益.

美国作为世界上第一大农产品出口国,每年销售额达400亿美元,为保护农民利益,农民自己组织了农业合作社和各种生产协会,帮助农民销售产品和进入市场,目前参加农业合作社的农民占农场总数的90%.

日本农协建立了系统（基层、地方、全国）,几乎每个市町村（“市”与我国相同,“町”相当于我国的“镇”,“村”类似我国的“乡”）都设有农协,其职能一是生产组织功能,覆盖了农业生产、流通、金融信用、保险等方方面面.二是利益表达功能.在日本,入会农户占农户总数99%以上.

韩国的农协是一个高度集权的庞大组织,其职能包括教育及文化、农产品流通、金融怎么写作等.在韩国,95%以上的农户都属于地方或基层农协.

长期以来,我国的农民专业合作经济组织发展滞后.在我国,不仅农民加入农村合作社的人员数量少,而且农民专业合作社的职能在切实保护农民利益方面也不尽如人意,业务范围狭窄,资金严重短缺,运作不规范,效率低下.

我们应在财政、税收、信贷、技术支持方面出台一揽子更加优惠的政策支持体系,并采取切实的保障措施,积极鼓励各地区大力发展农民专业合作经济组织.可以预见,农民专业合作经济组织的完善发展,不仅为维护农民利益做出重大贡献,而且将会加快促进转变地方政府职能.

美、日、韩三国,虽然国情各异,但城乡居民收入差距的缩小,都主要得益于政府长期持续地在资金、财税补贴、优惠政策方面给予大力扶持.政府行为方式的选择和效果,对缩小城乡居民收入差距具有举足轻重的作用.缩小城乡居民收入差距,政府至关重要,这是世界工业化发展进程中的一条普适规律.