贷款分类改革十年曲折

2003年7月中旬,中国银监会主席刘明康宣布,从今年下半年起,在所有从事信贷业务的金融机构全面推行贷款风险分类制度（俗称五级分类法）,目前有关部门正在拟定相关详尽的推进措施和办法.

业界称,这是银监会在今年4月底成立、接过原属中国人民银行的金融监管职能以来,在经历了SARS干扰后,所作出的第一件重大决定.银监会确定的目标是：到今年年底,四大国有商业银行及股份制银行结束双轨制,正式实行五级分类法；全国111家城市商业银行要全面实行五级分类法.从明年开始到年底,全部农村信用社及所有从事信贷业务的金融机构亦须实行该办法.

但是,翻查银监会成立以前中国人民银行（下简称央行）关于贷款分类制度的有关文件会发现,早在1999年和2001年底,央行就已两次提出要全面实行五级分类制度,按照这些文件的要求,五级分类在中国的银行业的推进早该结出果实,为什么迟至今日,银监会成立之后的首要急务还是重申“全面推行五级分类”呢?

现在,上距1993年世界银行对中国人民银行开始技术援助并引入贷款风险分类,正好十年.中国银行业在贷款风险的标准、辨识、控制上经历了一次次蜕皮般的痛苦反复,然而,前路仍很漫长.

1993至1997：引入

银行监管的核心是对商业银行风险特别是信贷风险的监管.而贷款管理制度是否科学合理,是判断商业银行风险管理机制是否有效的重要尺度之一.

国际通用的信贷管理方法,是将贷款按风险程度分类,为特定风险级的贷款作相应的准备金提取及其他手段.这套以风险为基础的贷款分类方法即前述之“五级分类法”.它将贷款按实际偿还可能性划分为正常、关注、次级、可疑、损失五类（后三者称为“不良贷款”）,分别按不同比例足额提取呆账准备金并专门用于贷款呆账损失的核销,并以贷款质量的升级为管理目标.

贷款分类的过程本身,相当于对病情的识别和诊断.利用五级分类提供的理念和方法,信贷人员可检查和执行信贷工作,从每一笔贷款中学会经验、总结教训,不再犯同样的错误,对不良贷款尽力去收回,发挥最大的剩余价值.这是银行识别贷款内在风险的基础性的管理方法.

“从1998年开始引入五级分类,这在银行信贷管理上不亚于一场革命.”一家国有商业银行风险管理部的一位专家说.

在1998年以前,中国银行业沿袭的是财政部1988年在金融保险企业财务制度中的规定,这是计划经济体制下为财政税收政策怎么写作的分类方法,不良资产界定的标准为期限：贷款本息拖欠超过180天以上的为“逾期”,贷款利息拖欠逾期三年为“呆滞”,贷款人走死逃亡或经国务院批准的为“呆账”.呆账的核销要经财政当局批准,仅需提取普通呆账准备金（还不到贷款总量的1％）,呆账核销即视为放弃债权,俗称“一逾两呆”.按这种方法提取的贷款损失准备金仅普通呆账准备金一种,还不到贷款总量的1％.

很显然,在这种以期限为主导的分类方法下,大多数贷款只要不到期就可视为正常,银行有更多的空间随意发放贷款、对贷款疏于管理,逾期贷款不积极催收,呆账核销即视为放弃债权.这既不利于商业银行自身发现和控制风险,导致收入高估,同时也不利于监管当局从银行外部监控风险,与国际惯例格格不入,甚至可以说是中国“赖账文化”盛行的制度性原因.

1996年8月人民银行发布的《贷款通则》,对逾期和呆滞贷款的定义作了调整,例如规定贷款过期一天即为逾期,逾期一年为呆滞,或逾期虽未满一年,但企业停产、项目下马的,也可划为呆滞.但总的来看,贷款通则基本上重申了财政当局从税收角度制定的贷款分类方法.

但此时,中国人民银行已经借由国际组织的技术援助,开始学习和了解以风险为基础的贷款分类方法.1993年到1996年,世界银行对中国人民银行提供了一系列的金融监管技术援助项目,将五级分类法引入中国.中国人民银行一批最早对该制度获得体悟的官员们开始了在中国推进五级分类的努力.

据记者采访获知,时任人民银行副行长的陈元、稽查监督局副局长王君等人力主五级分类法势在必行的一份报告,得到了国务院的直接首肯.在随后的1997年全国金融工作会议上,朱基副总理要求国有商业银行必须实行五级分类.亚洲金融危机阴云四合之际,以风险级别为基础的贷款分类制度在中国银行体系中的推进终于开始了.

1998年至2001年：鸵鸟政策时期

试验首先在广东开始.1998年5月,央行在广东开始“清分”（清理银行资产,为贷款分类）试点,要求四大国有商业银行和交通银行在广东境内的分支机构在三个月内完成辖区内全部金融资产的清理和分类,形成上呈国务院的试点报告,并在次年春天将五级分类法扩展到全系统.

这是一场中外非常关注、结果却有虎头蛇尾之感的尝试.

三个月后,广东的“清分”试点结束.然而,对国务院的报告却拖至次年春天才上报,央行关于推行五级分类的部署更是到1999年7月才启动.最重要的原因是,广东省的“清分”结果表明,按五级分类计算出的不良资产比例,比“一逾两呆”下的不良资产比例要高近20个百分点.当时的央行无论从认识水平或管理手段上都无法接受这一现实.

在此期间,央行内部就五级分类是否应引进中国引发了激烈的意见对峙,认为五级分类“国际惯例”不符合中国国情的一方在人数上占优,其强有力的论据是中国的商业银行根本没有能力按照五级分类的结果提取准备金；支持推行五级分类者则讽之以“写不起药就不看病”.内部的争执使随后出台的各项政策及其执行颇为暧昧、矛盾.有识者将这段时期称为五级分类的“鸵鸟政策时代”.

1999年7月,央行下发了《中国人民银行关于全面推行贷款五级分类工作的通知》及《贷款风险分类指导原则（试行）》,要求“从1999年7月末开始到1999年底前,完成四家国有独资商业银行和三家政策性银行的贷款五级分类工作；从1999年开始到2000年底前,完成10家其他商业银行的贷款五级分类工作；从2000年初开始到2000年底前,完成88家城市商业银行（编者注：现已增加至111家）的贷款五级分类工作.”

实际执行则是另外一幅景象.国有商业银行的考核、会计处理等均没有经相应的调整,一切都是按照原来“一逾两呆”的方式在继续进行,五级分类的结果仅仅作为一个统计的参考值.绝大多数的城市商业银行至今未实行五级分类.

仅仅到了2000年9月,央行发布《关于不良贷款的认定办法》,政策更回到了1999年7月以前.该办法重申要以“一逾两呆”作为不良贷款分类的标准,同年按照“一逾两呆”的标准和办法,对银行的财务真实性和贷款质量进行全国范围的检查.至今该认定办法仍然没有失效.

央行同时对原来的“一逾两呆”标准,做了不少补充和修订,将原来短短的三行文字扩充到两页,并将“一逾两呆”改名为“四级分类法”,似乎从字面上看,和五级分类法的区别不过一级而已,同时试图调整五级分类的具体标准以使之与“一逾两呆”有所接近,呈现出以改良过的“一逾两呆”贷款分类法取代五级分类法的思路.这种思路,在多位银行风险管理专家看来,是根本不可能成功的――“一逾两呆”与五级分类法从理念、分析内容和分析方式上有根本区别,不可能通过改良或调整而互相替代.

由于风险管理势必从五级分类做起,以中国建设银行、国家开发银行为首,各大银行从1998年开始陆续在内部使用五级分类法,但由于央行的考核标准仍然是“一逾两呆”,商业银行因此要上报两套数据,而且主要按“一逾两呆”上报数字和提取保证金,五级分类的数据只是备案而已,没有监控指标.一方面,商业银行监管负担加重,造成其基层行大量的重复劳动；另一方面,在法人治理结构尚且存在重大缺陷的情况下,缺少外部压力的中国商业银行难以自觉、严格地实行五级分类法.

一家国有商业银行总行风险管理部信贷风险管理处负责人指出,五级分类法是银行风险管理的基础和起点,“70％要以定量分析为基础”,至少需要五至七年积累数据,才能建立一套适用的风险管理系统.如果央行从1998年就开始正式推行五级分类法,到银行业按WTO承诺全面开放的2005年,正好还有积累贷款分类和风险管理经验的时间,而央行也能够从对商业银行不良贷款率的指令性、简单化的监管转变为对风险及其损失准备是否充足的监管.很可惜的是,整个中国的银行业都走了弯路.

所幸的是,“驼鸟政策时期”的恶果限于延缓了中国银行业全面实行贷款风险分类的步伐而已.来自现实的压力使得这一时段迅即濒于终结.正如一位银监会官员所说,实行五级分类的阻力来自于对不良贷款数量上升的担心；但现在最重要的事已经变成要弄清真实的不良贷款数额到底是多少了.

中国银行业大规模解决不良资产问题始于1998年.当年,财政部发行2700亿特别国债,以补充四大商业银行资本金；1999年又成立华融、东方、长城、信达四家资产管理公司,从工商银行、农业银行、中国银行和建设银行四大国有商业银行手中接收了14000亿元不良资产,但这是按照“一逾两呆”办法计算出的不良贷款,国有商业银行的问题并未充分暴露,潜在的风险依然令人担忧.截至2002年底,四大国有商业银行的资产不良率仍达25％左右.从2002年下半年开始,有关部门已经再次申请要对四大国有商业银行再进行一次剥离,如果实行的话,规模将高达数千亿元,但因遭到来自财政部门的异议,这一计划暂时搁置.

从1999年至2001年,中国人民银行的主要监管重点放在了国有商业银行的不良贷款和不良贷款率的“清降”上,而标准还是“一逾两呆”.由于“一逾两呆”远不能反映银行资产的真实情况,这一政策的有效性可想而知.

据安徽省淮安市农村金融协会的一份调查报告,2002年末,该市某银行支行按五级分类的资产不良率为72.6％,其中损失类贷款占比为24.8％,而按“一逾两呆”则相应为54.7％,其中呆账贷款占比为5.3％,仅从账面反映,“一逾两呆”就低估了17.9个百分点的不良资产,更遑论账面情况与真实情况之间仍有巨大出入的可能!

2001年底：转折

金融改革的路径曲折迂回,方向大体一致,而具体的动力来源则每出人意料之外.

正在央行于2000年9月发布重申“一逾两呆”规则的《关于不良贷款的认定办法》同时,中国证监会公布了《公开发行证券公司信息披露编报规则》,明确规定上市和准备上市的银行要对公众披露贷款五级分类结果.

这一年上市的民生银行成为首家公布贷款五级分类结果的银行,被当时舆论认为开“透明上市”之先河.随后上市的招商银行,及已上市的深圳发展银行、浦东发展银行也从2001年开始,批露贷款五级分类结果.

但是,率先试水证券市场的上述商业银行们,毕竟是中国银行业里的小角色.占据银行资产近60％的四大国有商业银行此时对完全接受五级分类、决策者对按此披露银行更真实的不良贷款率可能引起的后果,都还心存疑虑.

然而,国有商业银行不良贷款的严重性是世人皆知的事实,在情况不明时,外界会作更坏的估计,如实披露则会得到更好的结果.2001年4月,刘明康时任行长的中国银行在年报中率先披露五级分类法下的不良贷款率为28.78％.这一披露多少有点不得不然的意味,中国银行香港分行即将于当年在香港上市.

出乎保守者意料,国际舆论对该数字反应颇为正面,并无不良反应,更没有引发对中国银行外债评级的下调.相反,在很短的时间内,标准普尔等国际评级机构纷纷作出了对中国银行有利的判断,而对中国银行的财务实力评估则调至国内银行业的首位.这次试探的结果是使得一度占上风的反对五级分类的声音式微,也在一定程度上对银行在2002年全面推行贷款风险分类制度增加了信心.

2001年也是巴塞尔银行监管委员会公布新资本框架的时间.该年8月巴塞尔银行监管委员会公布“新资本框架”,允许商业银行使用“内部评级法”根据自己的特殊情况确定资本充足率,而内部评级的起点正是贷款的五级分类要求.2001年10月,中国正式加入WTO,金融业开放的日程表公布,到2005年,中国银行业将全面向外资开放,同年也将是巴塞尔新资本框架的最后生效期.

大势所趋,并在金融监管界一批执著、专业的官员、专家的继续推动下,央行终于在2001年12月再次发布《中国人民银行关于全面推行贷款质量五级分类管理的通知》.该通知称,将公布《贷款风险分类指导原则》,从2002年起,在中国各类银行全面施行贷款质量五级分类管理,实施范围包括国家开发银行、中国进出口银行、国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行和在华的外资银行.

资产质量较差的政策银行中国农业发展银行及城乡信用合作社未列入以上名单.前者被要求“根据贷款质量五级分类原理,制定符合本行实际情况的贷款质量分类办法,报人民银行批准后执行”,而后者则只是在部分地区试行五级分类法.

2003年：“一逾两呆”思维犹在

然而,时隔一年多,2003年7月,中国农业银行首次公布其不良贷款率为30.07％.令人惊讶的是,这仍是一个在“一逾两呆”口径下获得的数据.《财经》获得的一份农业银行2001年年报显示,其不良贷款率为35.06％,其中专项贷款（政策性贷款）的不良率达到了66.35％,亦为“一逾两呆”下的口径.这部分证实了外界的猜测,即农业银行基本上没有正式实行五级分类法.还有一种担心,农行之所以没有公布五级分类法下的不良贷款,是因为“数字更加惊人”.

农行或可辩之以政策性贷款影响巨大,但其它三家国有商业银行虽已经按五级分类方法披露不良贷款,执行情况也并不乐观.从外部来看,国际货币基金组织（IMF）今年年初对四大国有商业银行的贷款分类制度有过一次调研,最终的结果是“贷款分类制度偏松”.而从内部的研究看,一份由中国人民银行某大区分行调研撰写的报告则更能说明问题.这份名为《关于国有独资商业银行实行贷款质量五级分类管理的调查》报告,以对江西、湖北、湖南三省国有独资商业银行部分分支机构的调查为基础.调查所发现的种种问题让人对国有商业银行实行五级分类的深度、执行力度都充满忧虑,距离建立以风险为基础的主流信贷文化还很遥远：

一是国有商业银行的分类标准不够细化.从三省的总体数据看,贷款主要集中在正常类贷款和可疑类贷款,分别占贷款总量的45.1％和21.6％.可见,这两类贷款单从形成的原因上就还可以细分,同类贷款不同的内在风险没有得到有效的揭示.

专家介绍,五级分类法的“五级”其实只是监管标准,国际大型银行通常均在此下作进一步细化.据《财经》了解,目前只有中国银行在部分分行试行了12级分类,建设银行正在五级分类的基础上研究12级分类.调查报告显示,基层人员反映现行的分类标准界线过于模糊,以中国银行为例,分类量化标准主要考虑还款保证情况、借款人财务状况、借款人经营及资信情况等七个范畴,每一范畴又列举了许多层次的描述性语言作为分类标准,但各层次间都程度不同地存在交叉和重复.

二是客户信息资料收集困难,分类认定缺乏数据支持.实行贷款风险分类管理要求银行能及时收集、整理和分析借款人的财务和非财务信息,拥有比较完整的信贷档案资料.但调查结果却显示,基层分类人员对客户信息的搜集很不完全,除上市公司和大型国有企业,大多数企业都没有编制流量表,信息资料不真实,不少企业存在多套账表,以逃避银行及其它部门的监管.还有大量企业经营状况欠佳,因关停、倒闭或不规范改制、破产中逃废债务,银行没有获得相关信息.这反映了银行作为放贷机构还没有对贷款企业形成有效约束,不能将要求企业提供真实的财务报表作为放贷的基本条件.

三是风险分类方法没有真正运用,“一逾两呆”思维定势尚未摆脱.许多基层行存在“先四级分类,再适当调整”的思想,将“逾期”对应“次级”,“呆滞”对应“可疑”,“呆账”对应“损失”,在实践中的标准仍然是贷款逾期情况和按时付息的情况,并没有按照评估借款人还款能力对贷款分类.由于受上级行双控指标的影响,未能如实反应贷款形态,可疑与损失类贷款失真.如湖南省常德市某大型国有商业银行的支行截至2002年一季度末,已破产终结的企业贷款有10.83亿元,都应列为损失类贷款,但该行在损失类贷款中却只列了1.3亿元,其它则列入了可疑类贷款.

四是分类管理变成了上报的统计数据,没有和信贷管理真正结合,没有进入通常的会计核算体系,也没有对数据进行动态监测.调查结果显示,相当部分的国有商业银行支行仍然沿用1998年、1999年的分类结论,分类信息和分类理由都未及时补充或更新,甚至使用第一次“清分”时的分类底稿.

银监会一位不愿透露姓名的官员就此作评：至今商业银行仅仅是做到了推出五级分类法,但风险管理的理念和原则还没有在经营者和管理人员的脑袋里生根、发挥作用.如果让商业银行发自本能地要实行该制度,还需要商业银行自身乃至监管当局做出大量艰苦的、基础性的工作.

2003年之后：对监管者的挑战

国有商业银行之所以出现上述问题,重要原因之一在上述中国人民银行某大区分行的调查报告中也有提及：就是银行监管的部分内容已经不能适应五级分类管理的要求,比如银行监管当局仅仅以“不良贷款总额和不良贷款率”双降为监管目标,就会影响分类人员对贷款的定性分析,在分类中产生利益倾向.这样分类人员可轻易地调整不良贷款的比例,降比结果本身失去了实际意义,对银行的信贷管理形成内伤.

该调查报告同样指出,原央行颁布的一些金融法规如《贷款通则》、《资产负债比例管理考核暂行办法》、《不良贷款认定暂行办法》等,只要涉及贷款分类的,都不适应今后五级分类的要求,需要尽快修订.而监管人员由于日常的现场监管和非现场监管一直采用“一逾两呆”的分类方法,相当部分监管人员对五级分类还较陌生,从业务培训方面,监管当局已经落后于商业银行.

上述问题现在或许有机会发生较实质的改变.2003年4月28日,中国银行业监督委员会正式成立,曾任中国银行行长的刘明康出任主席.刘做的第一件工作,就是拟推出对所有有信贷业务的机构全面实行五级分类的通知及相关配套政策.经过几个月的紧张运作,目前该方案正报国务院批准.

《财经》了解到,银监会的有关通知及法规预计在7月底、8月初推出.届时将要求：

――对国有商业银行和政策性银行,统一要求从今年底开始停止按一逾两呆划分贷款及报送、执行,废除或停止“一逾两呆”,期限管理只作为银行内部的参考数据,无须上报监管当局.

――对城市商业银行今年要分三次培训完毕,到年底全部实行五级分类.

――尽管农信社问题重重改革在即,但银监会将要求农信社明年初启动,至明年年底全部实行五级分类.

据《财经》了解,银监会这次的做法与此前数番努力最大的不同是,要从监管方面要求商业银行建立内部制度、彻底改变贷款管理的方法.主要将从以下几个方面来推行贷款风险分类制度：一是把过去试点阶段各方面反应比较有代表性的标准重新明确,如重组贷款、收回的抵债资产、重组贷款的观察期等；二是对商业银行提出制度性、规范性要求；三是针对商业银行执行、落实贷款分类情况的检查.此外还有配套的信用环境建设、商业银行真实的信贷档案管理制度,帮助核销不良贷款力度和手段及相应税收的政策,包括对国有商业银行不良贷款的认定办法也将和财政部协商解决.

相关法律法规的修订也在积极筹备中.《贷款通则》的修改事宜是其一,据悉,银监会希望以《信用风险管理的指导原则》来代替之,目前还正在与央行协商中.此外还需尽快修订的是《商业银行法》、《担保法》、《金融企业会计制度》等法律法规,为全面实施风险分类管理提供法律支持.

上述工作需要长期、坚持不懈的努力,决不是简单的表态就可以令困难消除.这对刚刚成立的银监会,百废待兴的银行业改革,是无声然而艰巨的挑战.