执法的合法化出路

【摘 要】随着媒体对各种暴力事件的报道,执法的合法性遭受到社会各界更为尖锐的质疑.行使的行政处罚权和行政强制权是否具有合法性依据,本文将展开详细的分析.通过对执法的创新型改革,寻求执法的合法化出路,旨在缓和与执法相对人的激烈冲突,促使更好的发挥其城市“大管家”的作用.

【关 键 词】；行政处罚权；行政强制权；合法性

一、行政处罚权的合法性探究

城市管理综合执法即执法,“是城市管理机关执行法律规范、实施行政管理的公务活动过程,它包括城市管理机关依法采取的直接影响行政相对人的权利与义务,以及对行政相对人权利义务的行使和履行进行监督检查的行为”.“相对集中行政处罚权制度是指将过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理职能中分离出来,由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制度.”[2]该制度有效解决了行政管理领域中存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题,具有进步性意义.

行政处罚权的合法性质疑：

(一)执法的法律依据不明确

执法在我国还处于探索和试验阶段,缺乏统一明确的法律规定.目前执法的主要法律依据是《行政处罚法》第十六条关于相对集中行政处罚权的规定,但这一条文只是笼统的规定可以由一个机关来实施其他机关的行政处罚权,对于部门的法律地位、职权范围、执法体制、违法后果等并没有明确规定.前不久,《深圳经济特区城市管理综合执法条例》获通过,该条例明确了执法范围、执法行为规范、指定机构配合执法等内容.各地方关于执法系统立法的有益探索是值得肯定的,但毕竟这些条例都具有地方局限性,亟需一部专门系统的法律规范来实现执法公正.

(二)执法主体适格性问题

行政处罚必须要有适格的行政主体.《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施.”第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚.行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚.”由此可见,实施行政处罚权的主体必须是具有行政处罚权的行政机关及其工作人员,或者是符合条件的授权组织,其他任何组织、个人都没有行政处罚权.首先,是否属于行政机关是存在争议的.行使行政处罚权的机关必须是享有处罚权的行政机关,具体到地方,应该是地方政府下属的独立职能部门.其次,行政执法人员鱼目混珠.执法人员必须是公务员就涉及到行政编制的问题,但目前各地方人员编制数量极其有限,面对多领域、繁重、琐碎的管理职能,部门不得不寻求各种非正式执法人员的帮助来分担任务,这同时也造成了执法人员的不适格.

(三)执法范围、方式不合法

由于实施的是相对集中行政处罚权,执法范围涉及到城市管理的方方面面.北京的执法范围涉及市容环境卫生、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、园林绿化管理、环境保护管理等13个方面.其他部门将不易管、难协调的事务都交给,如此繁多的职能使转身成为城市的“大管家”.但管的多不一定管得好,正是因为执法范围过广,才导致执法成本过大、效率不高,甚至违背了设立的初衷.

执法方式也是一直备受诟病的,媒体上频繁报道的暴力执法事件,使和执法相对人的冲突不断升级.哈尔滨暴力执法激起民愤遭千人围殴的事件就足以说明社会公众对暴力执法方式的极度不满.

(四)执法程序不合法

行使行政处罚权也必须遵守严格的法律程序.行政处罚包括三个程序：简易程序、一般程序和听证程序.执法程序不合法表现为：某些执法人员不表明其合法身份,不告知行政处理的事由、原因和依据,不告知行政相对人的申告权利和救济渠道,不提供所需信息资料和陈述申辩机会,不遵守时间、步骤和顺序方面的要求等.[4]行政处罚应始终贯彻“公正公开原则”,对行政执法部门而言,处罚公正原则具体表现在：一是行政处罚必须过罚相当；二是行政处罚必须合法合理；三是行政处罚必须坚持回避制度；四是行政处罚必须听取当事人陈述意见.[5]这就要求执法机关做到“三公开”,即依据公开、身份公开、处罚公开.程序不合法是违法行政的一个重要特征.

(五)行政执法责任问题

执法责任是指违法或不当的执法行为所引起的一种法律后果,它是基于行政法律关系而产生的一种独立的法律责任,其表现形式是多种多样的：承认错误,赔礼道歉；恢复名誉,消除影响；履行职务；撤消违法；纠正不当；返还权益；恢复原状；行政赔偿.但由于缺乏法律的明确规定,对于违法执法行为应当承担的法律后果也是模糊的.执法实践中存在的执法责任意识淡薄、责任分担不明确、权责脱节、责任难认定等问题,都导致了执法责任最终无法落实,执法相对人的合法权益得不到有效保护.

二、行政强制权分析

《行政强制法》出台前关于是否享有行政强制权在学界存在诸多争议.国务院法制办的青锋指出：“行政处罚权集中之后,原有关行政机关为履行行政处罚权而具有的行政监督检查权和相应的行政强制措施权也当然随之转移,不可能也不应当将行政处罚权和与此直接相关的行政监督检查权、行政强制措施权人为地割裂开来.”[6]马怀德教授则认为：“的行政强制权只是作为处罚权的伴生,它并不是指本身享有法律直接授予的强制权,而只是作为处罚的一种保证手段.”[7]全国人大常委会的张世诚副主任却直言不讳地表示,没有行政强制权.[8]

(一)行使行政强制权的必要性

行政强制包括行政强制措施和行政强制执行.行政强制措施的种类包括：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施.行政强制执行的方式有：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式.执法中常用的行政强制行为既有行政强制措施,主要是查封（如违法建设施工现场）和扣押（如无照商贩用于经营的商品和工具）,也有行政强制执行,主要是排除妨碍、恢复原状等义务的代履行（如强制拆除违法建设的设施）.[9]（二）行使行政强制权的合法性

《行政强制法》第十七条规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施.”由此可见,法律赋予行使行政强制权的权力,行政强制权是作为行政处罚权顺利实施的一种保证手段.

三、执法的合法化路径

法治政府的内涵主要是指各级行政机关按照依法行政的要求,在行政理念、行政体制、行政规范、行政决策、行政执法、行政监督等各个环节贯彻法治的原则.建设法治政府是我国行政体制改革的重要目标,也是贯彻落实依法治国基本方略、加强政府自身建设、维护群众根本利益的必然要求.[11]寻求执法的合法化路径,也是符合法治政府理念的,我们应贯彻落实法治政府的要求,真正实现执法合法化.

(一)执法主体法定化

整合目前冗杂的机构,把部门从其他部门分离出来,建构成地方政府下属的独立职能部门.地方人民政府也要建立相应的行政主体资格审查机制,具体审查执法主体的执法资质、执法设施、执法人员数量及质量等是否符合法律规定.通过执法主体审查机制,还可解决执法权限不明确和权限交叉的问题,解决无执法主体资格的机构实施执法和越权执法的问题.同时,应适当增加执法人员的公务员编制数量,提高执法人员的工作待遇、创造良好的工作坏境,以吸引更多优秀的人才加入到执法领域,不断提高执法队伍的综合素质.

(二)执法范围、执法方式合理化

由于行政执法涉及的职能部门众多,执法力量分散,既横向分条,又纵向分层,自成系统,互不隶属,[12]造成了行政资源的严重浪费,行政效率迟迟得不到提高.的执法权是从其他部门分离出来的“边缘”权力,实践中常常会出现与其他部门职权交叉、重复执法的问题.因此,必须要厘定与其他部门职权的界限,缩减执法范围,明确执法责任.地方人民政府应该出台相应的职权分割方案,对于原部门分离出去的职权,原部门不得再行使,而统一由综合执法部门行使该职权.

(三)进一步规范执法程序

执法人员在做出行政处罚或行政强制措施时,都必须严格遵循法律的程序性规定.例如：人员在作出行政处罚决定之前,应当告知行政相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知其依法享有的权利并听取其陈述和申辩.人员在实施行政强制措施事必须遵循由两名以上行政执法人员实施、出示执法件、通知当事人到场、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等程序规定.对于违反法定程序实施行政执法权的人员要给予严格的行政处分.

(四)建立完善的责任追究制

一直以来责任体系不明确,导致与其他部门权责混乱、推诿扯皮、责任无法落实.逐步建立完善的责任追究制,从主管领导,到分管部门领导,再到具体的执法人员,层层落实,责任到人.对于违法执法的人员要给予严惩,特别是那些暴力执法,严重侵害人民利益的执法人员一定要清除出队伍,以保持队伍的纯洁性.

(五)充分发挥人大监督和舆论监督的作用

要充分发挥人大的监督作用,除了要改革人大监督的制度设计,完善人大监督方式,制定详细可行的监督程序以及建立健全人大监督机构外,更重要的是,真正认识工作的目的、性质和重大意义.[14]

另外,舆论监督和社会大众的监督对于依法执法也是必不可少的.在媒体和大众的监督下,的执法工作更加透明化、公开化,有利于及时纠正不合法、不合理的执法行为,真正成为群众喜爱的“大管家”.

(六)完善执法的法律规范

目前执法权力的来源主要是《行政处罚法》和《行政强制法》的规定,权力的具体实施方面还存在着许多法律漏洞.地方法规纷繁复杂,规定不一,不符合执法的公平性要求.因此,整合现存有关执法的相关规定,制定统一的执法法律规范已经迫在眉睫.只有做到有法可依,才能执法必严,违法必究.

【参考文献】

[1][4]莫于川.执法工作法治化的基本路径[J].北京联合大学学报,2006（1）.

[2]徐春子.相对集中行政处罚权制度若干问题探讨[EB/OL].

http：//.hlj.gov./gkml/system/2010/06/02/010075045.s.

[3]石若坤.城市管理行政不文明执法的原因及改善[J].广州大学学报,2006（6）.

[5]季英伟.违法行政问题原因分析及对策[J].法制与社会,2007（2）.

[6]青锋.行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问[M].行政法学研究,2009（2）.

[7]马怀德,车克欣.北京市综合行政执法的发展困境及解决思路[J].行政法学研究,2008（2）.