南京国民时期文官考试法律制度述评

[摘 要]文官制度作为现代国家基本行政治理结构其重要性不言而喻.南京民国时期,其文官制度从无到有,从草创到完善都离不开对考试法律制度的不断丰富,研究这一时期的文官考试法律制度对于分析我国当前的公法律制度有着十分重要的借鉴意义.特别是在南京国民政府时期考试权成为独立的国家治权被赋予了极高的法律地位,考试院成为国家最高文官成为民国宪政的重要组成部分,对民国时期文官制度的发展起到积极的作用.

[关 键 词]考试权；文官制度；民国时期；五权宪政

【中图分类号】D693【文献标识码】A【文章编号】1007-4244（2013）11-067-2

一、民国时期考试法律制度的演变流程与特征

革命先行者孙中山认为中国的考试制度是最公平和最严密的制度,只有通过这种制度才能使优秀人士掌管国务.在孙中山眼中考试制度一则可以实现公平避免任人惟亲.二则能选拔真正人才杜绝庸才,三则能弥补选举制度的不足.可以说孙中山对于考试制度的优点有了充分的认识和了解,基于此,他将考试权列为宪政五权之一,成为近代中国宪政思想的一个重要组成部分.1924年,孙中山起草的、提交国民党第一次全国代表大会审议通过的《国民政府建国大纲》第15条明确规定：“凡候选及任命官员,无论与地方,皆须经考试铨定资格者乃可.”这个文件为考试制度法制化奠定了基础.1912年南京临时政府成立之初就开始着手考试法律的制定,继而北洋军阀政府通过对南京临时政府的考试法律的继承和吸收,对于考试法律制度的建立起到了一定的积极作用.1928年,南京国民政府建立,根据孙中山关于五权宪政的相关理论成立了专门行使考试权的机构考试院,同时也颁布了一系列和考试相关的基础法律法规,考试法律制度初步形成.民国时期的考试法律制度建设基本完成.

1927年成立的南京国民政府重视考试法律制度建设,一方面南京国民政府继承了南京临时政府和北洋政府关于考试制度的相关法律法规的精神,另一方面,南京国民政府继承和发扬了孙中山关于考试权独立和“以法治考”的思想.他认为考试制度是“承中国固有制度之精神,采取各国特长,适应现代需要,以良美完备之政制”自1929年开始,考试院主持了《考试法》、《典试法》、《襄试法》、《监试法》的起草工作,同时还颁布《考试法施行细则》和《典试委员会组织法》.抗战时期,考试院先后拟订了《非常时期特种考试暂行条例草案》、《非常时期特种考试条例》和《非常时期特种考试实施细则》.抗战结束后,国民政府宣布“行宪”,在《中华民国宪法》中从115条到121条对考试权做了详尽的规定如：“考试院,中华民国最高考试机关,掌理考试、公务人员之铨叙、保障、抚、退休；及公务人员任免、考绩、级俸、迁、褒奖之法制事项.上述职权由考选部、铨叙部、公务人员退休抚恤基金监理委员会及公务人员保障暨培训委员会分别掌理.考试院设院长、副院长各一人,考试委员十九人,任期六年,由总统提名,经立法院同意任命之.”这是南京国民政府以最高法的形式规定了考试的专门机构和职能.可以说,考试权在宪法层面成为国家政权组成部分是世界各国所没有的,说明文官制度与考试法律制度成为民国宪政的一个重要组成部分.五权宪政基础上的考试权独立,很大程度上摆脱了行政权对考试立法和执法的干扰,一定意义上解决了考试不公的现象,使考试法制得以落实.孙中山的五权宪政思想的核心价值就是以中华固有制度以救三权分立之不足,考试制度在中国历史上已略据独立色彩,因此考试权独立可以杜绝行政主导考试所形成的舞弊之风.自考试基本法律颁布后,考试院通过举办,让12万分子进入政府部门工作.从而基本实现了考试法律制度所设定的预期目的.

二、考试权独立与民国文官制度的完善与发展

民国时期文官考试法律制度从初创到完善经历了一个较为复杂的过程,特别是五权宪政思想的提出,使文官考试法律制度本身就成为国家基础政治制度的组成部分,考试权成为国民有效行使治权的手段.

考试院作为南京国民政府的最高和行使考试权的机关,为发挥考试法律制度的功能起着重要的作用.作为考试机关,考试院在考试法律的制定和修改方面居于核心地位,它的设立标志着考试法律制度的完善和健全.将考试的内容和保障并重,强化监试措施,维护考试的权威性和严肃性.考试法律制度在北洋政府时期之所以没能发挥其积极作用的主要原因就是因为其缺乏有效地保障措施,在《典试法》和《监试法》中规定了考试官员如果违反考试法影响考试公平的,监察委员要提出弹劾案,移送法办,此外考试院内部对考试法律的执行也是十分严肃而认真的.1935年高等考试发现国际公法试题中出现误字,出题者为徐重谟.典试委员长钮永建自请处分,在同年的1月8日,政治会议决定给予罚俸一个月处理.后考试院院长戴季陶因主持阅卷时出错导致一考生落榜,戴季陶自请处罚记过,罚俸三个月,科长科员书记官也分别罚俸半年.其自我约束程度之高,在南京国民政府时期是相当罕见的.

考试权独立标志着民国时期文考考试以法治考的原则逐步确立,考试的种类和层级划分科学,与中国的传统的考试制度相融合,形成中西糅合的考试法律体系.孙中山的考试法律思想最突出的一点就是“以法治考”的思想,南京国民政府将考试权独立的宪政思想作为考试立法的法理基础形成了一系列内容严谨的考试法律法规,这些立法在酝酿过程中充分考虑到实际国情,如考试的科目、内容和宗旨是根据欧美现代文官考试模式设计的,特别是高等考试和普通考试的划分就充分地为不同层次的人才提供了选择的空间,达到“量才适考”的目的.而在考试的程序上则沿袭了我国自宋代以来就形成的闺围制和弥封制,阅卷者要在阅卷处单独封闭阅卷,直到批阅完后方得自由,这些制度的沿袭使得在科举制影响深远的中国得到了认可,因此考试法制建设没有遭到过多的反对,戴季陶认为中西制度的糅合是考试制度最明显的特征.五权宪政基础上的考试权独立,很大程度上摆脱了行政权对考试立法和执法的干扰,一定意义上解决了考试不公的现象,使考试法制得以落实.孙中山的五权宪政思想的核心价值就是以中华固有制度以救三权分立之不足,考试制度在中国历史上已略据独立色彩,因此考试权独立可以杜绝行政主导考试所形成的舞弊之风.自考试基本法律颁布后,考试院通过举办,让12万分子进入政府部门工作.从而基本实现了考试法律制度所设定的预期目的.考试权独立后民国政府的文官考试立法充分考虑到中国幅员辽阔,各地发展不均衡的问题,对西藏、新疆、青海等边远省份制定了特殊的考试规章,对于文化程度普遍不高的县乡层级的官员设定特种考试,对专业性极强的邮电、铁路、土地测量等部门的官员都设立了专门特种考试,可以说南京国民政府时期的文官考试法律制度所覆盖的领域是相当全面的,针对每一种考试都相应颁布考试规则和典试规范,正规化程度比以往都要高,文官考试法律制度在这一时期被人们所重视和关注.

三、民国时期文官考试法律制度的现代启示

启示一：这一时期的考试制度第一次上升到法律的层面,改变了传统考试制度因人而异的局面,具有鲜明的法治意义.中国在漫长的封建社会里,科举考试一直被看作是皇帝的恩赐,因而又称“恩科会考”.皇帝有召集或延后举行科举考试的权利,以及最终录取的权利都由皇帝决定,没有丝毫法治可言.如明万历皇帝二十余年不理朝政,科举考试也因此停滞了二十余年.南京临时政府成立后,便开始着手考试法律制度的建设,其颁布了两部与考试相关的法律,这是中国近代第一次开展考试立法工作,北洋政府继承了南京临时政府的考试法律的一些特点,进而在考试程序上设定了更为严格的规定,南京国民政府时期将考试制度上升为国家根本制度,在宪法中明确保护公民的考试权,这是考试法律制度的根本保障,为以法治考的实现创造了条件,在这一时期,无论从考试种类的设定,内容的选择以及考试程序、主持机关都有配套法律,实现了文官考试法律制度的体系化.促进了考试制度的发展.

启示二：民国时期考试法律制度是中西法律制度的融合,既有法律移植的内容,又有法律继承的色彩.民国时期考试法律制度的核心思想是“以法治考”,用法律的办法来完善考试制度是这一时期考试立法和执法的关键.孙中山在革命时期多次表示,考试制度是中国的一项重要的制度创举,被西方借鉴和吸收后,建立了完备的文官体系并以此实现了国家的现代化,而中国作为考试制度的母国,没有将考试制度法制化是造成科举制度最终丧失生命力的重要原因之一.民国以来,很多游学欧美和日本的政法学者都提出了考试制度的法制化是吏治成败的关键,特别是借鉴美国和英国的文官考试法来改造中国的考试制度.南京国民政府在考试立法的过程中将国外的文官考试法律作为重要参考,但在具体程序设计上重视中国传统制度的优点具有鲜明的法律继承特点.如考试院在1929年组织第一次高等考试时所依据的《典试法》和《监试法》就是按照中国传统科举考试的相关程序设计,在考试阶段沿袭了宋代以来规定的闺闱制度、弥封制度和誊抄制度.在监试环节除了监察机关由都察院改为监察院以外,其他环节基本与传统的科举考试相似,并用法律的形式确定下来了.因此,民国时期的考试法律制度具有法律移植和法律继承的双重性质.

启示三：民国时期,特别是南京国民政府时期,将考试制度和考试权上升到宪政的高度,达到了考试法制化的新的高度.考试制度在各国都是比较重要的政治制度,但是将考试权作为和行政、立法和司法三权并列的国家政权组成形式的只有这一时期的中国.尽管在具体的实践过程,考试院和考试制度并没有产生预期的效果,但是从宪政建设的意义的角度看,这是中国人探索符合本民族特点宪政发展的一个重要成果,无论从宪政建设到考试制度的法制化都起着积极的作用.尤其是为日后考试制度的发展提供了空间.在考试权独立思想的影响下,一系列考试基础法律颁布形成了具有中国特色的文官考试法律体系,成为这个时期法律体系的重要组成部分.