十年来制度建设述评

作者简介：朱宪臣（1972-）,男,山东菏泽人,清华大学马克思主义学院讲师,博士,主要研究方向为党的建设.

摘 要：制度建设是党的十六大以来党的建设的重大课题.十年来,理论界对此展开了广泛的探讨,取得了一系列积极成果,主要集中在制度建设命题的理论意义和实践意义,国内外廉政制度和制度经验的借鉴,制度设计的缺陷和改进的方法,提高制度执行力的措施,制度建设的科学化和制度创新等方面.

关 键 词：；制度建设；制度科学化；制度创新

中图分类号：D523.4文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）11-0013-05

制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容,是加强建设的紧迫任务.十六大以来,理论界对于制度建设的研究取得了丰硕的成果,主要集中在以下五个方面：

一、关于制度建设命题的理论意义和实践意义

有学者从人们思想意识的角度,认为加强制度建设,增强人们的制度意识是一个重要的前提和基础.如果缺乏制度意识,不仅难以制定出好的制度,即使有了好的制度也难以得到有效遵守和执行.增强制度意识的内容,一是执行制度的意识,二是维护制度的意识.[1]推进制度建设,就要增强约束力,在教育制度、监督制度、预防制度、惩治制度方面提高制度的科学性；增强执行力,维护制度的严肃性,坚持把制度执行力摆在突出位置,加大监督检查力度,发挥领导干部模范执行制度的表率作用；增强创造力,强化制度创新的系统性.[2]

有学者从马克思主义败理论的角度来阐释制度建设的意义,认为制度建设是对腐败现象的成因和败成功的关键因素的认识达到的新高度,走出了认识上的误区,从把败的重点放在思想教育上,到从体制、机制、法制入手进行制度建设,是对马克思主义关于败理论的丰富和发展.[3]215制度必须紧紧依靠人民群众,让人民群众在最广的领域和最深的程度上参与,制度才能取得最好的成效.制度执行得如何,直接关系到制度建设的实效和人民群众的切身利益.[4]从经济社会发展的角度来看,腐败会导致发展合力的分解和削弱,经济越发展越要警惕腐败,也就越要把制度建设抓紧抓好,并切实提高制度执行力,确保制度作用的有效发挥,这是最根本的保障.大开放大发展要求切实加强制度建设,明确制度的目标定位,把握制度的着力点.[5]

二、关于制度建设的重要性和紧迫性

学界普遍认为,制度建设,是根据世情、国情、党情发展的新变化对党的建设提出的新要求,是新形势下确保党的先进性和纯洁性的迫切需要.

认识制度建设的重要性和紧迫性,就要强化制度意识,充分认识到加强制度建设是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的必然选择；是改革开放顺利推进的有力保障；是党风廉政建设和败斗争的治本之策.[6]72-74钟稳选取一起典型案例,探析了我国制度建设的重要性.[7]有学者认为制度可以促进党的自身建设；可以提高党的执政能力；可以推进党内建设.[8]

经过几十年的不懈努力,我国有关廉政法律法规制度逐步建立和完善,大大推动了工作的制度化和科学化水平.但制度不等于简单的建章立制,制度有时候会失灵.制度失灵的根源是什么?怎样才能切实加强制度建设?有学者指出,制度建设在建设中起着保证作用；加强制度建设是构建惩治和预防腐败体系的必然要求,是当前工作的根本要求,关键是要把制度建设的要求切实落实到科学发展的实践中和执行力中去；[9]制度建设是建设的一项根本性建设和保障性建设,制度建设的核心是权力结构问题.因此,科学配置党内的决策权、执行权、监督权是制度改革的关键；[10]制度建设是惩治和预防腐败体系的重要组成部分,是建设的重要保证,建设科学、严密、完备、管用的制度体系是加强建设的重大任务.[11]

三、关于中外制度建设的实践与借鉴

1.国外廉政制度建设的经验

廉政制度是西方国家促进廉政建设的重要措施,一些国家的制度的经验和做法为我国廉政建设提供了重要的参考体系.学界比较关注的发达国家有美国、日本、新加坡等,发展中国家越南、巴西在制度方面也有较多研究.

在发达国家中,美国联邦政府在20世纪70年代就立法禁止贪污、贿赂,并在联邦政府系统地建立规范公务员道德行为的制度.依照政府道德法令,政府设立了政府道德署,依照检察长法令,在政府行政部门中设立了检察长办公室.他们通过履行其法定职责发挥的作用.[12]从政道德法制化,就是把公务员应履行的道德义务通过立法的形式规定下来,使之具有强制性和约束力,它集两种范畴、两种手段和两种效果于一体,具有的独特优势,是世界制度建设的大趋势.[13]美国的立法在层级上,不仅有刑事立法,也有行政立法,最有代表性的一是对涉外腐败行为的立法；二是对政治捐款进行控制的选举立法.[3]83美国通过强化廉政制度设计,形成周密细致的防贪倡廉的法律制度体系,对公职人员的行为做出详细的规定；通过构建严密的监督体系,建立起司法、行政、国会、新闻等组成的较为严密的监督体制.[14]87-90

日本的刑事立法几乎囊括了与官员和职务相关的谋取不当利益的所有腐败行为,使对腐败行为的追究有法可依,有效地打击和遏制了腐败行为.其特点：刑名详尽细密；在认定犯罪构成上重视实质要件；贿赂罪的标的物广泛；对贿赂罪的量刑不重但有针对性.加强廉政立法,通过《国家公务员法》、《地方公务员法》、《关于官吏怎么写作纪律的命令》等法律,对国家公职人员的廉洁要求做出规定.[14]94

新加坡制定有非常严格的反贪倡廉法律制度,他们认为必须树立法律的权威,并以此来规范一切领域尤其是政府官员的廉洁从政行为,并建立了严格的国家公务员制度.[14]100-103新加坡最基本、最重要的廉政实体法规是《反贪污法》,规定严密,惩罚严厉.此外还有专门的反贪污贿赂程序法,以补充和完善普通法律的规定.[3]126-128新加坡首创官员活动记录制度,要求公职人员以书面形式记录自己每天的公务活动和与公务有关的私人交往.此外,还有礼品限制制度,对公职人员的礼品收受做出了相当严格的制度规定；责任连坐制度,上级官员对于他直接管辖领导的下级官员的腐败行为负连带责任,在选任官员时推荐官员人选的人,对其所推荐的官员的腐败等重大违规行为负连带责任.[15]作为发展中国家的巴西,其的主要措施有财产申报制度、信息公开制度、政府采购和招投标制度等,尤其是信息公开制度受到全球的广泛好评.[16]越南针对革新以后党和政府内思想作风滑坡、贪污贿赂严重、干群关系紧张的情况,全党动员,在营造惩治腐败政治氛围的同时,加强法规制度建设,从源头上遏制腐败现象,为有效治腐提供了法律制度保障.[17]

从上述各国在廉政制度方面的实践可以看出,健全法制,依法治权,构建一个由法律制度、监督机制、惩罚制度、教育制度等组成的惩防结合的廉政建设体系是其共同的特点,而加强法制建设和强化监督机制,是它们廉政探索的最突出特征.

2.十年来我国制度建设的探索与实践

改革开放30多年来,党始终把制度建设作为建设的重中之重,完善党规党法,出台了一系列法规制度.在制度建设的阶段划分上,有“三阶段说”和“四阶段说”两种意见.“三阶段说”认为：制度建设经历了制度重建、制度深化和制度完善三个阶段.[18]有学者也持相同观点,认为改革开放以来中国制度建设的变迁经历了三个阶段：改革开放探索时期制度的恢复巩固时期；市场经济体制确立时期制度的深化完善时期；全面建设小康社会时期制度的创新发展时期.[19]“四阶段说”的四个阶段是：粉碎“”后制度建设的逐步恢复；党的十一届三中全会至十三届四中全会制度建设的全面展开；党的十三届四中全会至十六大制度建设的重大进展；党的十六大以来制度建设的创新发展.[20]

党的十六大以来,党高度重视法规制度建设,法规制度建设在继承中创新,在创新中发展.2005年1月3日颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,要求加强制度建设,充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用,对制度建设提出了新的更高的要求.十七大以来,我国在“推进制度创新”、“坚持用制度管权、管事、管人”、“提高制度执行力和维护制度权威性”方面做了很多工作,逐步建立健全了一套制度规章,包括重申或规定了包括“重大问题重要干部票决制度”、“干部选拔任用提名制度”、“干部选拔任用责任追究制度”、“信访联席会议制度”、“党员领导干部报告个人有关事项制度”、“离任审计制度”、“述职述廉制度”、“巡视巡查制度”、“政府重大投资项目公示制和责任追究制”等等.[21]

香港的廉政公署制度享誉世界,其高度的独立性是最显著的特征,再加上严厉而完善的反贪立法,执行、预防和教育三管齐下的治贪方略,它成功的实践为世界法治国家提供了一个良好的范本.[22]香港的败立法形成了有效的法律体系,包括《防止贿赂条例》、《防止贪污条例》、《舞弊及非法行为条例》、《港督特派廉政专员公署条例》等.[3]137-141在制度预防方面,廉政公署设立防止贪污处,通过审查政府部门和公共机构的工作制度、工作程序,发现容易导致贪污发生的制度上的原因,帮助政府部门和公共机构制定较为完善的各种防范措施,从制度上防止贪污腐败的发生.[23]

四、关于提高制度的执行力

1.执行力是制度建设的生命力

提高制度执行力,就要深刻认识提高制度执行力的重要性和紧迫性.提高制度执行力事关工作成败,是制度建设的内在要求,是决度效用的核心因素.[24]6-16制度如果在执行方面存有漏洞,极容易使制度本身失去应有的约束力和公信力,导致一些地方、领域涉贪涉腐行为屡禁不止,腐败案件多发易发.[25]因此,提高制度执行力是加强制度建设的重要抓手；是工作取得成效的重要保障.[26]制度执行力事关工作成败,是制度建设的内在要求,是决度效用的核心因素,它体现着党的执政能力.[24]6-16

2.制度执行不力的原因分析

学者们普遍认为有以下几个方面：宣传教育不到位；制度本身存在滞后、有缺陷、操作性不强的问题；制度主体意识不强,执行制度不到位；制度监督和责任追究不力,考核体系不完善等.而制度执行保障运行机制缺失、相关制度主体责任缺位、有的领导干部言行失范也是制度执行不力的原因.[27]也有制度执行人不重视、不执行；制度本身不实际,不严密；制度监督不自觉、不到位；制度查处不公正、不追究等原因.[28]某些社会环境、社会风气也阻碍制度的执行.[29]36-37

3.提高制度执行力的途径

在执行主体方面,切实增强领导干部执行制度的意识和执行制度的能力,充分发挥领导干部的模范带头作用；[30]在制度设计方面,以科学合理的制度设计提高执行力,以科技手段的充分运用提升执行力；[31]要切实加强制度执行的监督检查,建立健全制度执行的责任追究和奖惩制度.[29]36-37此外,要大力营造制度执行良好的社会氛围.

从提高制度执行力的措施来看,学者们都注意到了制定出好的制度是提高制度执行力的关键,提出要以科学理论指导制度设计；同时指出,提升制度执行力,关键在领导,这就要求领导干部要一手抓制度执行的组织领导,一手抓领导干部表率作用的发挥,务求各项制度落到实处.

五、关于制度建设的科学化和创新

1.制度建设的科学化

制度建设科学化的水平比较低的原因主要有：在制度设计上,存在制度黑洞、制度断链、制度伪装；在制度教育问题上,没有形成良性互动的社会氛围；制度执行问题上,呈现操作性不强的瑕疵.[32]构建科学的制度体系,是建设的制度保证；制度的有效性前提是制度的科学性、适用性,廉政制度科学化是建设行之有效的基础；是建设中制度体系建设的基本推动力量.[33]

从历史的角度看,推进制度建设科学化进程,是中国执政以来对我国建设经验与教训认识的深化,关系到建设的科学发展；推进制度建设科学化进程,是党的建设科学化的重要内容,关系党的先进性与执政地位.[34]在制度建设与科学发展的关系上,制度建设要服从怎么写作于党和国家工作大局；要坚持“以人为本”的核心理念；要以规范和制约权力为核心；必须走法治化道路；既要注重系统配置,又要坚持便利、管用、有约束力的原则.[35]加强制度建设,不断提高建设科学化水平,必须坚持以科学发展观为统领,以建立健全惩防腐败体系为重点,以监督制约权力为核心,努力形成一整套用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制.[6]72-74

关于制度科学性的判断标准,有学者认为有两个方面：一方面是权力对称标准,即监督者相对独立于被监督者,保证监督者与被监督者之间的权力对称；另一方面是信息对称标准,即确保监督者与被监督者之间、制约者与被制约者之间信息对称.[36]36-37

提高制度建设科学性需要解决的问题,一是同级纪委如何监督同级党委的问题；二是如何充分发挥各级党委全委会对常委会的监督作用问题；三是推进党务公开,解决执政党与党员群众之间信息不对称问题.针对这些问题,有学者提出了自己的解决办法：建立及时发现腐败的有效机制；加强国家立法工作,建立健全防治腐败法律法规,提高法制化水平.[36]36-37

在法规制度体系科学化建设方面,要提高教育制度、监督制度、预防制度、惩治制度建设科学化水平.[37]以制度为抓手推进建设科学化,就要明确制度建设的思路,提高制度建设的科学性：着力围绕建立健全惩防体系加强制度建设；着力围绕重点领域和关键环节加强制度建设；着力围绕制度建设的结合点加强制度建设；着力围绕科学严密完备管用加强制度建设.[38]

从制度建设的条件看,必须努力优化制度环境；从制度建设的重点看,必须大力强化支柱制度.[32]53-56以制度制定的科学化为重点,全面推进制度中宣传教育、贯彻执行、评价完善等环节的科学化.[39]

2.制度建设的创新

客观而论,预防和惩治腐败的决心和力度很大,多次出台制度法规,取得了一定的成效.但是,腐败问题依然没有得到根本遏制,这说明现有的制度和体制还存在不科学、不完善的问题,无论从腐败发生机理的视角来看,还是从经济社会的发展要求来看,制度创新都是推进建设的关键所在,是防治腐败的关键因素,是解决制度缺憾的治本之法；[40]也是推动战略转变的必然选择,提高建设科学化水平的内在要求.[41]

十六大以来,制度创新取得了新的突破,各地的一些做法对于在国家层面对现有制度进行规范、整合有重要的借鉴意义.

上海运用“制度+科技”的做法,推进制度建设的创新.在思想认识上,上海树立起“制度+科技”败的新共识：以积极应对来解决新形势下腐败现象易发多发的问题；以刚性约束来解决制度的执行力问题等.“制度加科技”的实践探索,提升了上海预防腐败的效能.[42]

陕西则打造管用的制度群：制度建设有“问题意识”,抓住重要领域和关键环节；制度建设以“管用有效”为目标,增强新制度的针对性和可操作性；制度建设有“一盘棋”的宏观思路,重视制度的系统性和配套性；制度建设与惩防体系建设的有关环节相结合,不断提高制度的执行力；制度建设坚持“以人为本”,解决人民群众关心的问题.[43]201-204

安徽马鞍山市在预警机制方面进行了大胆探索.他们建立了领导干部廉洁自律预警机制的三项制度：谈话函询制度、警示诫勉制度、责令纠错制度；同时在提高制度的约束力、增强制度集合力、保证制度执行力上下功夫.[44]

江苏探索的制度创新有：重视民生问题,率先形成教育、医疗、拆迁等创新制度；找准公共权力运行中腐败易发高发点,用市场机制和公开透明办法构建“拦截大坝”；在干部个人消费和公款消费的模糊地带,探索能够产生激励和约束双重作用的廉政制度.[43]60-69

由此可以看出,制度创新要以“民生为本”,从解决群众身边的腐败问题入手加强制度建设；要从“少数人写作度”向“多数人写作度”转变,并秉持“阳光作业”的制度精神；要把执行力当作制度的生命线,坚持制写作度与执行制度的“知行合一”.

六、制度建设研究的不足与展望

综上所述,制度建设的论题,引起了理论工作者的极大兴趣和广泛关注,经过10多年的研究,取得了初步成果,但在一些问题上也为进一步研究留下了很大空间.

1.制度建设研究中的不足

第一,从论述的内容看,论者多从实证的角度,探索实践中制度建设的具体情况,制度建设的意义、必要性与紧迫性等,进而提出制度建设的路径,而较少顾及到从宏观上、从学理上探求制度建设的规律性,而这种规律恰恰是我们在实践中所追求的.第二,在方法论上,制度方面的设计水平似显简略,对于制度建设的长效机制涉及比较少,尤其是在国家层面的立法设计,鲜有完整的设计框架和方法.第三,在制度建设和党的建设的其他各方面的关系上的探讨差强人意,制度建设在党的建设中的作用研究不够系统和深入,党的建设如果作为一个大系统,建设则为一个小系统,这个小系统与大系统之间的关系与层级有待进一步研究.第四,网络的制度设计与研究应进一步加强.在建设中,网络正成为一种新的舆论监督和民众监督形式.但从近几年网络的实践看,缺乏有效的制度规范和法律保障,运行机制也需要进一步健全完善.

2.制度建设研究的展望

一是立足制度创新,在原有制度的基础上,制定适合中国国情的法规制度,把纳入法制轨道,把权力运行纳入制度化、规范化、程序化轨道.二是借鉴国外治理贪腐的经验,对公务人员的道德进行立法,最大限度地减少以权谋私、权钱交易的体制机制漏洞,做到用制度管权、管事、管人.第三,要从国家层面整合系统的制度执行机构和执行人员,使这种机构独立于立法和行政部门,具有权威性,营造公务人员不敢贪、不想贪、不能贪的法制环境,把预防与惩治结合起来,使制度建设走向性、正义性、科学性、规范性、责任性、激励性、监控性和协调性的正确方向.参考文献：

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责任编辑：张功杭